به گزارش خبرنگار مهر، در اواخر سال ۱۳۹۲، «قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز» در مجلس نهم تصویب شد و در مهرماه سال ۱۳۹۴ از سوی مجلس، تبصره‌ای به عنوان «تبصره ۴ ماده ۱۸» به این قانون الحاق و تصویب شد. دولت می‌بایست طی دو ماه از لازم‌الاجرا شدن این قانون، دستورالعمل مورد نیاز را تصویب کند، اما این کار با تاخیر حدود ۱۵ ماهه همراه شد؛ پس از این همه تاخیر در دستورالعمل اجرایی این تبصره توسط دولت، پای مشکلات دیگری در ماده ۱ و ۲ این دستورالعمل به میان آمد به گونه‌ای که نمایندگان مجلس آن را خلاف قانون دانسته‌اند.
در تبصره ۴ ماده ۱۸ آمده است که «خرید، فروش، حمل یا نگهداری کالاهایی که موضوع قاچاق قرار می‌گیرند به صورت تجاری مانند فرآورده‌های نفتی و دارویی خارج از ضوابط تعیینی دولت تخلف محسوب و مرتکب علاوه بر ضبط کالای مزبور حسب مورد به حداقل جریمه نقدی مقرر در این ماده محکوم می‌شود. دولت مکلف است ظرف مدت دو ماه از تاریخ لازم‌الاجراء‌شدن این قانون دستورالعمل مورد نیاز را تصویب نماید». دستورالعمل مذکور در سوم بهمن ماه سال گذشته به تصویب هیأت وزیران رسید.
جنجال ایجاد شده به مواد ۱ و ۲ این دستورالعمل بازمی‌گردد. در ماده۱ این دستورالعمل آمده است: «کالای موضوع قاچاق، کالای تولید داخل یا وارداتی است که خلاف مقررات و تشریفات قانونی از کشور خارج یا به قصد خروج از کشور خرید، فروش، حمل یا نگهداری می‌شود». در ماده۲ دستورالعمل نیز بیان شده که «خرید، فروش، حمل یا نگهداری به قصد خروج کالای موضوع قاچاق، باید طبق این دستورالعمل و در مراجع ذی‌صلاح احراز گردد».
حسام ابراهیم‌وند، دانش‌آموخته دوره دکتری در دانشگاه تربیت مدرس، قاضی دادگستری و پژوهشگر در زمینه حقوق کیفری اقتصادی در گفتگو با خبرنگار مهر از ابعاد اجرای این دستورالعمل می‌گوید:
* خبرنگار مهر: تبصره ۴ ماده ۱۸ چه اهدافی را دنبال می‌کند؟
- ابراهیم‌وند: از عمده‌ترین اهداف تبصره الحاقی به ماده۱۸ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، تکمیل کردن پازل «ردیابی و رصد کالاهای هدف قاچاق»، «ایجاد ضمانت اجرا برای سامانه‌های هوشمند طراحی شده جهت کنترل زنجیره تأمین کالا» و «نظام بخشیدن و شفاف کردن ضوابط تعیینی دولت در کنترل زنجیره تأمین» است. پیش از ورود به این بحث نیاز است که بدانیم ردیابی و رصد کالاهای هدف قاچاق، چه ضرورتی دارد؟ یک زنجیره تأمین، از تهیه مواد اولیه، تولید و واردات شروع و سپس به مرحله توزیع (فرآیندی که طی آن توزیع‌کننده کالا را از تولیدکننده یا واردکننده به عرضه‌کننده می‌رساند) و عرضه (فرآیندی که طی آن عرضه‌کننده کالا را از توزیع‌کننده به مصرف‌کننده می‌رساند) منتهی می‌شود. بین همه این مراحل نیز حمل و انبارش(نگهداری) وجود دارد.
در این راستا کشورهای توسعه‌یافته، در چند دهه اخیر سعی بر گسترش کنترل سیستماتیک زنجیره تأمین برای افزایش شفافیت فرآیندها نموده‌اند. کشور ما نیز گام‌هایی در این زمینه برداشته اما لازم است کنترل‌پذیری زنجیره تأمین به صورت تام و فاقد خلاء باشد تا کارایی لازم را داشته باشد؛ در غیر این صورت منافذی برای رسوخ فساد و تخلف وجود خواهد داشت. هدف اصلی این است که از یک سو اَعمال داخل آن کاملاً شفاف باشد و بدانیم هر یک از اعضای زنجیره تأمین کالا چه فعالیت‌هایی را انجام می‌دهند و از سوی دیگر نیز هر کالایی نتواند به آن وارد یا خارج شود. اگر یک شیشه استوانه‌ای را در نظر بگیریم، کالاهای تولیدی و وارداتی از ابتدای شیشه وارد شده و در انتهای استوانه به دست مصرف‌کننده می‌رسد؛ این الگو، یک الگوی ایده‌آل از ایجاد شفافیت در بازار کالا است که ورودی و خروجی کاملاً مشخص است و از زمانی که کالا تولید و یا وارد می‌شود تا زمانی که به دست مصرف‌کننده نهایی می‌رسد، کالا کاملاً تحت نظر ما خواهد بود.
بدون تبصره ۴ ماده ۱۸ تلاش‌های چندین ساله ما برای کنترل نظام‌مند زنجیره تأمین کالا بی‌نتیجه خواهد ماند
یکی از اهداف اساسی تبصره ۴ ماده ۱۸ از بین بردن خلاءهای موجود در کنترل زنجیره تأمین و به عبارتی پرکردن منفذهای این استوانه شیشه‌ای است. بدون تبصره ۴ ماده ۱۸ تلاش‌های چندین ساله ما برای کنترل نظام‌مند زنجیره تأمین کالا بی‌نتیجه خواهد ماند. در واقع تبصره ۴ ماده ۱۸ آخرین تکه‌ی این پازل است چراکه ضوابط تعیینی که محتوای ظرف مذکور است، مشخص نبود و از سوی دیگر نیز ضمانت اجرای نقض آن نیز تعیین نشده بود. البته ناگفته نماند تکه‌های دیگری از این پازل نیز که قبلاً به تصویب مجلس رسیده و دولت نیز آیین‌نامه‌های آن را تنظیم کرده، هنوز به طور کامل اجرایی نشده است که از جمله آنها می‌توان به طرح شناسه کالا و رهگیری، سامانه حمل درون شهری و غیره اشاره کرد؛ بنابراین تا شرایط ایده‌آل یعنی «کنترل‌پذیری زنجیره تأمین کالا»، «شفافیت فرآیندی» و «مدیریت بهینه زنجیره تأمین»، هنوز فاصله داریم.
در ماده ۱۳این قانون آمده است: «به منظور شناسایی و رهگیری کالای خارجی که با انجام تشریفات قانونی و تشخیص آنها از کالای قاچاق یا فاقد مجوز لازم از قبیل کالای جعلی، تقلبی و ترخیص کالا، منوط به دریافت شناسه کالا، شناسه رهگیری و ثبت شماره شناسایی فوق توسط گمرک است»؛ در واقع این ماده، شناسه کالا و شناسه رهگیری را پیش‌بینی کرده که به راحتی و با یک استعلام ساده بتوان کالا را ردیابی و رصد کرد؛ یعنی در داخل استوانه شیشه‌ای مثال زده شده، به راحتی می‌توان کالا را ردیابی کرد.
در کشورهای پیشرفته، مدیریت زنجیره تامین از طریق سیستم‌های الکترونیکی صورت می‌گیرد که می‌توانند رصد و ردیابی کالاهای تولید شده و یا وارداتی را انجام دهند. در کشور ما نیز در ماده ۵ و ۶ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز سامانه‌هایی پیش‌بینی شده که برای کنترل زنجیره تامین یا همان «مدیریت تجارت داخلی و خارجی» است. این سامانه‌ها به همراه اعضای زنجیره تامین، «ظرف و قالب» این استوانه شیشه‌ای هستند. مقررات لازم‌الاجرا که نحوه تشکیل و فعالیت موارد مذکور را تعیین می‌کنند به همراه ضوابط تعیینی دولت نیز «محتوای» این ظرف و قالب هستند. تبصره۴ ماده ۱۸ نیز برای تکمیل این محتوا شکل گرفته است.
تکه‌های دیگری از این پازل نیز که قبلاً به تصویب مجلس رسیده و دولت نیز آیین‌نامه‌های آن را تنظیم کرده، هنوز به طور کامل اجرایی نشده است که از جمله آنها می‌توان به طرح شناسه کالا و رهگیری، سامانه حمل درون شهری و غیره اشاره کرد
* کالای قاچاق در این فرآیند چگونه قابل تشخیص است؟
- هر کالایی که بیرون از این سیستم باشد، کالای قاچاق است؛ در واقع اگر کالای وارداتی نتواند خود را به این سیستم کاملاً بسته و نفوذناپذیر وارد کند، ۱۰۰درصد کالای قاچاق خواهد بود. همچنین این کالای قاچاق قاعدتاً فاقد شناسه کالا و کد رهگیری اصیل نیز هست. البته برای آنکه کالای قاچاق نتواند خود را به این سیستم وارد کند، باید راهکارهایی در این زمینه پیش‌بینی شود. در واقع اگر فرآیند ورود و خروج این کالاها به درستی انجام شود و از سوی دیگر نیز امکان ورود به این سامانه برای هر کالایی امکان‌پذیر نباشد، فرآیند شفافی در تجارت به وجود خواهد آمد و به راحتی می‌توان تشخیص داد که هر کالایی که خارج از این استوانه شفاف قرار دارد، قاچاق است.
همچنین کالایی که ضوابط تعیینی دولتی در مورد آن رعایت نشود، احتمالاً قاچاق است؛ به عنوان مثال اگر اثر و ردّی از ورود و خروج آن کالا در انبارهای ثبت‌شده و مجاز قانونی وجود نداشته باشد و کالا در انبار غیرمجاز نگهداری می‌شود، و یا اینکه در سامانه مربوط به حمل و نقل بین شهری اثری از اختصاص سند حمل به آن وجود ندارد. در این صورت فارغ از اینکه خود را درگیر اثبات وقوع جرم یا تخلف قاچاق کنیم، این کالا را ضبط خواهیم کرد. البته این مانع از آن نیست که اگر قاچاق ثابت شد، بر مبنای قوانین و مقررات راجع به قاچاق کالا حکم ندهیم.
مقصود قانونگذار از تبصره ۴ ماده ۱۸ «صرف رعایت نکردن ضوابط تعیینی دولت در مورد کالای موضوع قاچاق در سطح تجاری» بوده است. طبیعتاً کالای قاچاق یا کالایی که به نحو غیرقانونی تولید شده و نیز کالایی که از شبکه خارج شده است، هرگز در سامانه‌های مذکور وارد نخواهد شد؛ زیرا امکانات لازم برای ورود به شبکه را ندارد و حتی اگر به نحو غیرقانونی در سامانه‌های مذکور ثبت شود، به راحتی قابل ردیابی و تشخیص است.
* مشکلی که در حال حاضر برای اجرایی شدن تبصره۴ ماده۱۸ وجود دارد، چیست؟
- در تبصره۴ ماده۱۸ آمده که دولت موظف می‌باشد، ظرف دو ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این موضوع، دستورالعمل مورد نیاز را تصویب کند چراکه خود هیأت دولت قادر به این کار نخواهد بود و تنها می‌تواند یک سری ضوابط عمومی را تعیین کند که در مورد همه کالاها مجری است و ضوابط تخصصی که در ماده ۳ این دستورالعمل آمده، به پیشنهاد دستگاه مربوطه تعیین خواهد شد. بنابراین مجلس از هیأت دولت خواسته که «نحوه عملِ» هر یک از دستگاه‌های مرتبط را در تعیین ضوابط تخصصی تعیین کند و به همین دلیل به آن دستورالعمل می‌گوییم نه آیین‌نامه اجرایی و غیره. هرچند متاسفانه این کار حدود ۱۵ماه طول کشید اما مشکل اصلی فراتر رفتن هیأت دولت از اذن و اجازه تفویض شده به دولت است؛ به عبارتی خود مجلس می‌توانست ضوابط عمومی و کلیات نحوه تعیین ضوابط اختصاصی را تعیین کند اما دولت را موظف به انجام این کار کرد.
زمانی هم که پیش‌نویس این دستورالعمل به هیات دولت رفت، در هنگام تصویب، دو ماده به ابتدای آن اضافه شد؛ در ماده ۱، کالای موضوع قاچاق توضیح داده شده، درحالیکه مجلس اصلاً چنین اختیاری را به هیات دولت نداده بود؛ زیرا این مسئله که «کالای موضوع قاچاق» چیست به قول حقوقدانان، یک امر موضوعی است و در امور موضوعی، تنها قاضی می‌تواند تصمیم بگیرد و نه هیأت دولت. در مورد مجلس نیز، حتی علی‌رغم داشتن اختیار، شایسته نیست که قانونگذار به این دست موضوعات ورود کند؛ بنابراین حتی اگر مجلس هم به این موضوع ورود می‌کرد، جای توجیه داشت اما هیات دولت حق چنین کاری را نداشته و ندارد.
*یعنی دولت تصمیم سلیقه‌ای و خلاف نظر قانونگذار گرفته است؟
- البته ورود هیات دولت به این موضوع نیز ایراد دیگری هم دارد چراکه به طور سلیقه‌ای و خلاف نظر قانونگذار عمل و کالای موضوع قاچاق را به دو دسته منحصر کرده است. دسته اول کالاهایی هستند که قرار است از کشور خارج شوند؛ در واقع در اینجا تنها قاچاق منفی یا همان صادرات به خارج از کشور در نظر گرفته شده درحالیکه آسیب کالاهای موضوع قاچاق مثبت یا همان قاچاق ورودی به کشور بسیار بیشتر است. با این حال کالایی که از کشور «خارج شده» موضوعاً از احکام مندرج در دستورالعمل رعایت ضوابط تعیینی دولت در خرید، فروش، حمل، نگهداری و انبارش خارج است و امکان رعایت ضوابط تعیینی در خصوص آنها ممکن نیست.
دولت نمی‌تواند برای کالایی که از کشور خارج شده و هم‌اکنون در قلمرو حاکمیت کشور دیگری قرار دارد، تعیین تکلیف کند
در واقع این دستورالعمل هیچ ارتباطی با کالاهایی که از کشور خارج شده‌اند، ندارد و به عبارت دیگر، دولت نمی‌تواند برای کالایی که از کشور خارج شده و هم‌اکنون در قلمرو حاکمیت کشور دیگری قرار دارد، تعیین تکلیف کند. دسته دوم «کالایی است که به قصد خروج از کشور، خرید، فروش، حمل یا نگهداری می‌شود». در این مورد نیز اشتباه فاحشی صورت گرفته است. این قسمت دوم که هیأت وزیران در ماده۱ دستورالعمل در خصوص کالای موضوع قاچاق تعریف کرده، کالایی است که می‌تواند حسب مورد مشمول «بند ر ماده ۲ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز» و یا «بند الف ماده ۱۱۳ قانون امور گمرکی» باشد. بند ر ماده ۲ «هرگونه اقدام به قصد خروج کالا از کشور» و بند الف ماده ۱۱۳ « خروج کالا از کشور بدون تشریفات قانونی» را قاچاق می‌داند.
به عنوان مثال، مقدار زیادی سوخت توسط افراد، در حال انتقال به مرزهای کشور است؛ قانون این موضوع را در حکم قاچاق به حساب می‌آورد و بیان می‌کند که نیازی نیست حتماً این کالا از مرز خارج شود؛ در واقع همین اندازه کفایت می‌کند تا تشخیص دهیم فعل قاچاق در حال انجام است. با وجود این دو ماده، اساساً نیازی به کنترل این دسته از کالاها که خود ضمانت اجرای سنگین‌تری نسبت به تبصره۴ الحاقی به ماده ۱۸ دارد، وجود نداشته است.
به عبارتی در صورت شمول حکم بند ر ماده ۲ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و یا بند الف ماده ۱۱۳ قانون امور گمرکی نسبت به یک محموله، عمل مرتکبین قاچاق محسوب می‌شود. حال آنکه ماده۱ دستورالعمل، قاچاق مذکور را در حد یک «تخلف» که مجازات آن «حداقل جریمه نقدی مقرر در این ماده ۱۸» می‌داند. بنابراین همان‌گونه که برخی از نمایندگان مجلس اظهار داشته‌اند، هیأت دولت در تصویب این دستورالعمل نه تنها کمکی به مبارزه با قاچاق نکرده؛ بلکه گویی به حمایت از قاچاقچیان پرداخته است. نتیجه آنکه حتی اگر فرضاً اقدام دولت در خصوص تفسیر کالای موضوع قاچاق را بپذیریم که نخواهیم پذیرفت، باز هم این مشکل وجود دارد که هیات دولت ضمانت اجرای عملی غیرقانونی که فی‌نفسه مجازات قاچاق را دارد، به حداقل ممکن تقلیل داده است.
هیأت دولت در تصویب این دستورالعمل نه تنها کمکی به مبارزه با قاچاق نکرده؛ بلکه گویی به حمایت از قاچاقچیان پرداخته است* بند ر ماده ۲ و انتهای بند الف ماده ۱۳۳ و تخلف مذکور در تبصره ۴ ماده ۱۸ چه تفاوتی با هم دارند؟
- در مقام مقایسه جرم موضوع بند ر ماده ۲ و انتهای بند الف ماده ۱۳۳ و تخلف مذکور در تبصره ۴ ماده ۱۸ باید گفت که بند ر ماده ۲ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و بند الف ماده ۱۱۳ قانون امور گمرکی ضمانت اجرای سنگین‌تری دارند و علاوه بر این، به لحاظ قاچاق محسوب شدن، امکان تحقق قاچاق سازمان‌یافته یا قاچاق حرفه‌ای و به تبع آن تبدیل شدن جرم به تخلف و تشدید مجازات را نیز در مورد آنها وجود دارد. همچنین به لحاظ حکم مقرر در ماده ۵۷ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، قاچاق کالا و ارز از مصادیق جرائم اقتصادی محسوب می‌شود. بنابراین آثار جرایم اقتصادی بر قاچاق موضوع بند ر ماده ۲ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و بند الف ماده ۱۱۳ قانون امور گمرکی بار می‌شود؛ این آثار عبارتند از ممنوعیت تعویق صدور حکم، ممنوعیت تعلیق اجرای مجازات، عدم شمول مرور زمان تعقیب، صدور حکم و اجرای مجازات و لزوم انتشار حکم محکومیت. سایر آثار ناشی از تفاوت‌های جرم و تخلف از جمله امکان اعمال مجازات‌های تبعی و تکمیلی نیز در این خصوص قابل طرح است.
نظر شما