روند مستمر کاهش اختیارات/ بازوی نظارتی شوراها کامل نشده است

شورای شهر نهاد نوپایی است که در مدت 11 سال از ظهور خود اگر چه نقطه عطفی در مدیریت محلی کشور محسوب می شود ولی با بی اقبالی دولتمردان در دولتهای مختلف نتوانست به جایگاه اعلای خود دست پیدا کند. شوراهای شهر به ویژه در شهرهای بزرگ و کلانشهرها همواره با اتهام سیاسیگری و اعمال سلیقه های سیاسی به حاشیه رانده شده اند این در حالی است که این نهاد مردمی می تواند قویترین تشکیلات مدیریتی در کشور باشد.

اولین انتخابات رسمى شوراها بر اساس قانون اساسى روز هفتم اسفند 1377 یعنى 20 سال بعد از پیروزى انقلاب در چارچوب برنامه توسعه سیاسى و گسترش نهادهاى مدنى و مشارکت عمومى برگزار شد و حدود 185 هزار نفر اعضاى اصلى و على البدل در سراسر کشور توسط مردم برگزیده شدند و بالاخره در روز نهم اردیبهشت 1378 شوراهاى شهر و روستا به طور رسمى دوره چهار ساله مسئولیت خویش را براى تحقق بخشى از حاکمیت مردم که عملى شدن آن در گرو فعالیت این نهاد است آغاز کردند.

شوراها در ذیل فصل قانونی مجلس شورای اسلامی به عنوان نهادی برای مسئولیت پذیری و نظارت بر امور تصدیگری تدوین شده اند و الگوهای موفق در دنیا نیز تقریبا همه وظایف تصدیگری را از طریق نظارت شورا بر بخش خصوصی به شوراها داده اند. در الگوهای موفق مسئولیت تعیین نرخ وسایل حمل و نقل عمومی و خدمات دولتی و همچنین اخذ ورودی به پارکها و سینماها و غیره در اختیار شوراها قرار دارد و در واقع شوراها ناظر هستند و در این حد اختیارات شوراها را گسترده و از حیطه کاری دولت خارج کرده اند که نتیجه آن کوچک کردن دولت و دستیابی به توسعه است.

در کشور ما پس از خرداد 76 قانون شوراها اجرا شد و مجلس ششم در جهت تصویب قانونی که اختیارات شوراها را از قانون فعلی وسیعتر کند حرکت کرد. اما چندین بار در رفت و برگشت از شورای نگهبان اهدافی که مد نظر مجلس ششم بود تحقق پیدا نکرد.

بدون تردید با تأسیس شوراها قدرت بخشى از نهادهایى که در نبود شوراها وظایف آنها را بر عهده داشتند کاهش یافته که این امر باعث نوعى چالش حفظ قدرت بین این سازمانها از یکسو و شوراها براى کسب قدرت واقعى از سوى دیگر شده است.

مهدی چمران در ارتباط با هراس برخی نهادها و سازمانهایی که وظایف آنها به شورا منتقل شده است می گوید: بسیاری از این سازمانها به همین دلیل همکاری لازم را با نهاد شورا نداشته اند و در بسیاری موارد ایرادات غیرضروری به آن وارد کرده اند.

آغاز کشمکشها

نهاد شوراهای اسلامی تهران در اردیبهشت سال 78 شکل گرفت ولی پس از مدتی این تجربه شیرین حضور نماینده محلی مردم در شورا با کشمکشهای سیاسی تلخ شد.

در دوره اول شورا با ترور سعید حجاریان و خروج تعدادی از اعضا مانند عبد الله نوری و جمیله کدیور پس از مدتی اختلافها بر مسائل مختلفی از جمله انتخاب شهردار بالا گرفت به طوری که در نهایت منجر به تعطیلی شورای شهر تهران شد. البته ابراهیم اصغرزاده عضو دوره اول شورای شهر معتقد است که این شورا مصوبه های بسیار خوبی از جمله تدوین منشور شهر تهران داشت و مصوبه های این دوره پایه گذار فعالیت شورا در دوره های بعدی بود.

وقایع شورای شهر اول موجب شد تا حضور مردم در انتخابات شورای شهر دوم کمتر شده و این شورا با ترکیبی کاملا متفاوت تشکیل شود.

شورای دوم، دوره ای آرام اما...

اعضای شورای شهر دوم که کمتر بحثهای داخل شورا را رسانه ای می کردند در سکوت ظاهرا فضای آرامی را ایجاد کردند که بسیاری معتقدند در این فضای تعامل شورا با شهرداری وقت، شهرداری توانست بسیاری از مصوبات مانند منوریل را پشت درهای بسته به تصویب برساند. حمزه شکیب عضو شورای شهر در دور دوم و سوم در ارزیابی خود از فعالیت شورای دوم می گوید: این شورا در مورد مصوبه هایی مانند منوریل در عمل انجام شده قرار گرفت.

اگر چه برخی شورای اول را به سیاسی کاری محکوم می کنند ولی نوذرپور کارشناس مسائل شوراها معتقد است که شوراها در همه دوره ها سیاسی بودند.

شورای شهر سوم نیز با ترکیبی از سه طیف سیاسی تشکیل شد که ترکیبی متفاوت از دور اول و دوم بود. اعضای شورای شهر این دوره با وجود تنوع سلایق سیاسی مصوباتی مانند طرح جامع تهران و یا تغییر سیستم حسابداری شهرداری را به تصویب رساندند که به گفته چمران انقلابی در مدیریت شهری بوده است.

روند مستمر کاهش اختیارات

اگر چه همواره اعضای شوراهای شهر به دنبال افزایش اختیارات و حوزه وظایف خود بودند ولی عملا در مدت سالهای فعالیت این نهاد از اختیارات آن کاسته شد که از آن جمله می توان به محدودیت اختیارات شوراها در لایحه قانونی سال 86 اشاره کرد. همچنین در قانون سال 82 با وجود گسترش محدوده اختیارات شوراها و موافقت نمایندگان مجلس با آن به دلیل مخالفت شورای نگهبان این قانون به تصویب نرسید اگر چه این قانون وضعیت بهتری را برای شوراها از قانون سال 75 رقم زد.

مهدی چمران رئیس شورای شهر تهران معتقد است که قوانین مصوبه در مدت این سالها هر بار بخشی از اختیارات و وظایف شوراها را محدود کرده است.

تفکر دولتی مخالف تقویت شوراهاست

حسن بیادی نایب رئیس شورای شهر تهران معتقد است که تفکری در بدنه اجرایی کشور و مجلس وجود دارد که در کل با وجود شوراها و ارتقا و قوت گرفتن آنها مخالف است. این تفکر یک جریان است و به یک یا چند نفر محدود نمی شود. برای حل وفصل مشکلات مردم راهی جز مشارکت دادن آنها در امور وجود ندارد و تحقق این مشارکت با تقویت شوراها ممکن است.

وی با اشاره به این که تشکیل شوراها از نخستین دستورات امام (ره) بوده که در هفت اصل قانون اساسی آمده است، می افزاید: یک از اصلی ترین راههای تحقق وحدت ملی، تقویت نهاد شوراها است و باید این نهاد را با توجه بیشتر مسئولان به خرد جمعی تقویت کرد.

معصومه ابتکار منتخب مردم تهران در شورای سوم نیز با تاکید بر این امر که جایگاه شوراها در نظام جمهوری اسلامی جایگاهی کلیدی است می گوید: ورود ۱۰۳هزار نفر به عرصه مدیریت شهری و روستایی نشان از تحول فکری، مشارکت مردمی و وحدت ملی جامعه ماست. درطول سه دوره شوراها با وجود اختلافات و ضعفها، موفقیتهای بزرگ در حوزه های شهری داشتیم که این امر نشان از بزرگی این حرکت و انسجام ملی است.

وی تصریح می کند: در زمانی که از شوراها به عنوان مایه های امید اجتماعی و سیاسی و نماینده طیفهای مختلف مردمی یاد می شود کاهش و تغییرات قانون شوراها مغایر با بندهای قانون اساسی است.

به اعتقاد وی، در زمان انتخابات شوراها مردم با توجه به مسائلی مثل قانون شوراها، وظایف شوراها و عمر شوراها، وکالت حقوقی اداره شهر را به اعضای شورا سپردند اما با اتفاقاتی که از اسفند 85 به صورت پی در پی برای نهاد شورا اتفاق افتاده الزام اجرای اصل 44 قانون اساسی که اخیرا با تاکیدات فراوان از سوی مقام رهبری ابلاغ شد عرصه جدیدی بر توسعه بخش خصوصی و کاهش تصدیگریهای دولت گشود که خود نشانی از استمرار مشی امام خمینی (ره) دارد.

فرمانداری چالش دائمی شوراها

یکی از مشکلات فرارو شوراهای شهرها در سالهای اخیر چالشها و تنشهای میان آنها با فرمانداریها بوده است که همین امر گاه زمینه برخی موضعگیریها از سوی شوراها و فرمانداریها را پدید آورده است، به‌طوری که بخش قابل توجهی از مصوبات شوراها که پس از تصویب برای تصویب نهایی به فرمانداریها ارسال می ‌شود به دلایل گوناگون مورد اعتراض فرمانداری واقع شده و مجددا بازپس فرستاده می ‌شوند.

چنین اختلاف نظرهایی که به نظر می‌رسد در دوره دوم و سوم شورای اسلامی شهر تهران شکل پررنگتری به خود گرفته است زمینه انتقاد اعضای شورای شهر تهران را به این اقدام فرمانداری ‌ها فراهم آورد. به طوری که رئیس شورای شهر تهران در یکی از جلسات علنی شورای شهر در جمع خبرنگاران از اعتراضهای مکرر فرمانداری به مصوبات شورای شهر انتقاد کرده و می‌گوید: اعتراض مستمر فرمانداری به مصوبات شورا هنر نیست!

البته از طرف دیگر مهدی چمران از این موضوع به نام اختلاف نظرات کارشناسی یاد می کند که با رسانه ای شدن موضوعات تشدید شده است.

اما به نظر می ‌رسد شوراها به‌عنوان یک نهاد مردمی که نزدیک به 11 سال از فعالیتشان می ‌گذرد هنوز جایگاه واقعی خود را به دست نیاورده و آنچنان که باید از حمایتهای سایر نهادهای تصمیمگیرنده و اجرایی در امور شهرها بی ‌بهره‌اند و گویی در این راه به شوراها به چشم یک رقیب نگریسته می ‌شود تا نهاد مردمی و بازوی اجرایی که تلاش می ‌کند در قالب همکاری با سایر دستگاههای متولی و مرتبط همچون دولت، شهرداری و فرمانداریها در اداره امور شهرها مشارکت فعال داشته باشند.

تفکر سنتی فرمانداریها چالش دائمی شوراها

بر این اساس، نائب رئیس شورای اسلامی شهر تهران با اشاره به حمایت نکردن دولت از شوراها یکی از معضلات جدی شوراها را تفکر سنتی فرمانداریها که هنوز نتوانسته‌اند شوراها را بپذیرند و اگر هم پذیرفته‌اند تقریبا ظاهری است می ‌داند و می ‌گوید: نقصهای موجود در فعالیت شوراها به دلیل ساختار غلطی است که از گذشته در آنها وجود دارد و یکشبه نیز قابل حل نیستند.

حسن بیادی با تاکید بر این که حمایت دولت از شوراها کافی نیست معتقد است: هرچه کمک دولت به شوراها بیشتر باشد به همان میزان موفقیت شوراها و به تبع آن دولت بیشتر شده و رضایتمندی مردم افزایش خواهد یافت.

شورای شهر یا شهرداری

محدود کردن اختیارات شوراهای شهر موجب شده تا این نهاد تنها بر امور مربوط به شهرداری توان نظارت و پیگیری امور را داشته باشند و این در حالی است که در یک شهر دهها سازمان و نهاد اجرایی و مسئول قرار دارد که نظارت بر آنها از دست شورا خارج است.

مرتضی طلایی به ایجاد تغییرات در قوانین شوراها اشاره کرده و می گوید: آنچه در قانون اساسی برای شوراها پیش‌بینی شده با آنچه که عمل می ‌شود فاصله بسیاری دارد. رساندن شوراها به جایگاه اصلی و کارآمدی مورد انتظارش در اصلاح قوانین باید کار شود و به سمتی برویم که شوراها بتوانند با اختیار کامل در حوزه امور شهرها، شورای شهر باشند نه شورای شهردار‌ها.

طلایی تصریح کرد: در حال حاضر متاسفانه شوراهای شهر، شورای شهرداری هستند که این امر نیاز به اصلاح قوانین و ساختار دارد تا شوراها به کارآمدی لازم برساند.

شورا از نقش نظارتی خود فاصله دارد

حمزه شکیب رئیس کمیسیون توسعه و عمران شورای شهر نیز در این مورد می گوید: شوراهای شهر هنوز فاصله بسیاری از نقش اصلی خود یعنی نظارت دارند ولی همین نظارت محدود نیز در حال حاضر تنها بر روی شهرداری صورت می گیرد.

وی ادامه می دهد: البته شورای شهر سوم برای نظارت و هماهنگی سایر سازمانهای مسئول و خدمات رسان در شهر مانند آب و برق اقداماتی را آغاز کرده است و در سال گذشته برنامه پنج ساله عملیاتی آنها را مورد بررسی قرار داد ولی هنوز فعالیتهای بیشتری برای نظارت شورا بر روی تمامی این دستگاهها باید صورت بگیرد.

تحقق جایگاه واقعی نظام شورایی با واگذاری امور به مردم

مرتضی طلایی در ارتباط با جایگاه شوراهای شهر یادآور می شود: شکل گیری شوراهای اسلامی کشوری در سال 1377 در پی گسترش استفاده از ظرفیتهای قانون اساسی و توان مشارکت شهروندان در اداره امور شهرها و روستاها و به طور کلی در راستای اداره امور محلی به دست مردم بوده است.

عضو شورای اسلامی شهر با اشاره به تجربیات موفق شوراهای در ده سال اخیر تاکید می کند: اکنون که تجربیات موفقی حاصل شده نباید در پی کاهش ظرفیتهای اجتماعی، قانونی و فرهنگی شوراها و مدیریتهای محلی گام برداشت.

از نظر رئیس کمیسیون فرهنگی اجتماعی، شورای سوم شهر تهران بازتاب تاثیرات تحقق جایگاه واقعی نظام شورایی در اداره امور کشور، نهادسازی مدنی و واگذاری امور مردم به دست خودشان خواهد بود چون شوراها از سطوح میانی و پایینی جامعه‌اند لذا نیازها، نارساییها و توانها را بهتر درک می‌کنند در حالی که دولت و نهادهای دولتی به دلیل نگرش از بالا به پایین به خوبی توان درک دقیق این نیازها، نارساییها و توانها را ندارند.

به گفته وی، در اصول ششم، هفتم، دوازدهم، و چهل و هشتم، یکصدم، یکصد و یکم، یکصد و دوم، یکصد و سوم، یکصد و چهارم، یکصد و پنجم و یکصد و ششم در قانون اساسی به جایگاه شوراها و مدیریت محلی پرداخته شده که در این اصول نکات کلیدی فراوانی وجود دارد.

طلایی در ادامه در رابطه با آسیبهای کاهش اختیارات مدیریتهای محلی و به ویژه شوراها نیز می گوید: این موضوع مخالف با اصول صریح قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به منزله چشم‌انداز و تعیین کننده اهداف دست یافتنی و تحقق پذیر در جامعه، در بیش از 11 اصل و یک فصل مستقل به بیان چارچوبها و اهداف کلی از تشکیل شوراهای اسلامی کشوری پرداخته است.

بازوی نظارتی شوراها کامل نشده است

مهدی چمران رئیس شورای شهر تهران با اشاره به تاکید قانون اساسی بر تشکیل شوراها و شورایاریها می افزاید: به رغم اینکه در قانون اساسی به این مسئله تاکید شده اما هنوز شورایاریها آن طور که باید باشند شکل نگرفته اند. این در حالی است که برای تحقق اصل ۴۴ و کوچک شدن بدنه دولت، نیازمند فعال شدن شورایاریها و مشارکت جدی مردم هستیم.

وی می گوید: با تلاش و زجر فراوان و رفع اختلاف نظرهای حقوقی و دخالت مستقیم رئیس جمهور و کمک وزیر کشور توانستیم انتخابات شورایاری محلات را برگزار کنیم و به رغم بسیاری مخالفتها، شورایاری ها تشکیل شدند، اما هنوز این نهاد به عنوان بازوی قوی نظارتی شوراها به جایگاه واقعی خود نرسیده اند.

چمران معتقد است: تهران با چنین مشکلات متعددی، نیازمند شورایی با اعضای بیشتری است و پیشنهاد کرده ایم تعداد اعضا از ۱۵ به ۳۰ نفر افزایش یابد، زیرا معتقدیم تهران با ۳۰۰ عضو هم قابل اداره نیست، بنابراین در این شرایط حضور شورایاران در کنار اعضای شورا و همکاری آنها منجر به حل بسیاری از مشکلات می شود.

به گفته وی در بسیاری از کشورها مشارکت مردم اهمیت زیادی دارد اما متاسفانه مجلس شورای اسلامی با تصویب لایحه اصلاح قانون شورا با کم لطفی شدید نقش شورایاریها را کمرنگ کرده است، با این حال شورایاریها سر جای خودشان هستند و ما نیز در جای خود ایستاده ایم و قانون اساسی نیز بر این مسئله تاکید کرده است.