حذف دومین منبع تامین منابع مالی شهرداری ها توسط دولت

به گزارش خبرنگار مهر، مالیات بر ارزش افزوده در بودجه سال ۹۴ شهرداری تهران، دومین منبع بزرگ تامین منابع مالی شهر تهران محسوب می‌شود. از آنجا که این منبع مالی یکی از پایدارترین منابع درآمدی برای اداره شهر است، سهم و میزان آن در بودجه امسال نسبت به سال گذشته افزایش پیدا کرد به طوری که سهم این منبع مالی با ۳۰درصد افزایش، از حدود ۱۶درصد در بودجه ۹۳ به نزدیک ۲۰درصد در لایحه بودجه ۹۴ معادل سه هزار و ۳۸۹ میلیارد تومان رسیده است.

اما قرار است در برنامه ششم توسعه درآمد مالیات بر ارزش افزوده از مجموع درآمدهای شهرداری تهران حذف و به استانداری ها تخصیص داده شود. این در حالی است که به گفته کارشناسان شهری در حال حاضر در ۱۶۰ کشور دنیا، مالیات بر ارزش افزوده نقش مهمی در تامین منابع درآمدی شهرها دارد.

مهدی چمران، رئیس شورای شهر نخستین منتقد این بند از برنامه ششم توسعه معتقد است: براساس برنامه ششم توسعه، مالیات بر ارزش افزوده که حق و جزو عوارض شهرداری بود به استانداری سپرده شده است.

او با بیان اینکه مالیات بر ارزش افزوده یکی از درآمدهای پایدار شهرداری تهران است، اظهار کرد: قطعا با رکود ساخت‌وساز که در تهران به شدت کاهش یافته است، شهرداری با مشکلاتی مواجه می‌شود و اگر قرار باشد یکی از منابع درآمد پایدار نیز حذف شود این مشکل شدیدتر می‌شود.

سخنگوی شورای شهر تهران از دیگر منتقدان این بند در برنامه ششم توسعه گفت: بارها شاهد بوده‌ایم که مسئولان عنوان کرده اند که مدیریت شهری باید به سمت درآمدهای پایدار حرکت کرده و نباید به عوارض شهری به خصوص عوارض ساخت و ساز متکی باشد، اما متاسفانه در برنامه ششم می‌بینیم که در تبصره یک لایحه پیشنهادی دولت مهم‌ترین منبع درآمدهای پایدار کلانشهرهایی از جمله تهران، حذف شده است.

تقی‌پور با بیان اینکه مالیات بر ارزش افزوده همان تجمیع عوارض شهری بود، گفت: در زمان اجرای این طرح، مالیات بر ارزش افزوده ۳ درصد بود که براساس قوانین مدیریت شهری و دولت به صورت مساوی یک و نیم درصد از این مالیات بر ارزش افزوده را دریافت می‌کردند اما در حال حاضر شاهد هستید که مالیات بر ارزش افزوده ۹ درصد است اما متاسفانه سهم مدیریت شهری، کماکان همان یک و نیم درصد است و سهم دولت ۵ برابر شده است.

وی با بیان اینکه متاسفانه در بندهای مختلف برنامه ششم توسعه سهم یک و نیم درصدی شهرداری مخدوش شده است، گفت: براساس برنامه ششم توسعه، درآمدهای حاصله از مالیات بر ارزش افزوده، باید به حساب دولت واریز شود و پس از آن شهرداری‌ها با اجازه استانداری می‌توانند این مبلغ را برداشت کنند و این در حالی است که پیش از این به روش مستقیم درآمدهای حاصله به حساب شهرداری‌ها ریخته می‌شد.

سخنگوی شورای شهر تهران با بیان اینکه نیمی از هزینه‌های شهر تهران به دلیل پایتخت بودنش است، گفت: پایتخت بودن، بار اضافی به تهران تحمیل کرده است و جالب است که صنایع آلاینده در تهران فعالیت می‌کنند و دودشان به حلق مردم می‌رود اما مالیات و عوارض آنها به مردم تهران تعلق نمی‌گیرد و چگونه می‌توان این بحث را توجیه کرد.

تقی‌پور با بیان اینکه این بند با ماهیت غیردولتی بودن شهرداری‌ها در تضاد است، گفت: اگر بودجه در اختیار سازمان دیگری باشد، چطور می‌توان برای مصوبات ضمانت اجرایی ایجاد کرد و حتما درخواست می‌شود دولت و مجلس در این زمینه تجدیدنظری داشته باشند.

به گفته وی، شورای شهر تهران و مجمع روئسای شوراهای کلانشهرها در اعتراض به برنامه ششم توسعه، نامه ‌هایی جداگانه به رییس جمهور و مجلس نوشتند.

 جزییات قانون مالیات بر ارزش افزوده چیست و از چه زمانی به عنوان یکی از منابع درآمدی شهر ها مطرح شد.

قانون مالیات بر ارزش افزوده چیست

قانون مالیات بر ارزش افزوده در جلسه ۱۷ اردیبهشت سال ۸۷ کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی و تصویب و پس از موافقت مجلس با اجرای آزمایشی آن به مدت ۵ سال در تاریخ خرداد همان سال به تایید شورای نگهبان رسید.

بر این اساس، سال ۱۳۹۲ پایان آزمایشی قانون مذکور تلقی می شود اما مجلس شورای اسلامی دوره آزمایشی را تا پایان سال ۱۳۹۲ تمدید کرد. همچنین در این سال مجلس بر اساس بند ب تبصره ۹ قانون بودجه سال ۱۳۹۳ به مدت یک سال دیگر با اجرای آزمایشی قانون مالیات بر ارزش افزوده موافقت کرد. برای سال ۱۳۹۴ نیز مجلس شورای اسلامی بر اساس بند ب تبصره ۹ قانون بودجه سال جاری مدت اجرای آزمایشی قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷.۲.۱۷ و اصلاحات بعدی آن را تا پایان سال ۱۳۹۴ مورد تصویب قرار داد.

در واقع قانون مالیات بر ارزش افزوده که قرار بود به صورت ۵ سال آزمایشی اجرا شود، تا پایان سال ۱۳۹۴، عملا ۸ سال به طول انجامیده است.

علی ایحال دولت با توجه به وظیفه قانون خود، لایحه ای را برای قانون مالیات بر ارزش افزوده تدوین نموده است که در صورت تصویب مجلس شورای اسلامی به قانون دائمی تبدیل می شود.

این قانون با توجه به ابعاد و گستره آن می تواند تمام بخش ها و نهادهای مختلف از جمله شهرداری ها را تحت تاثیر قرار دهد.

بنابر این شهرداری های مختلف کشور به ویژه کلانشهرها به دلیل آنکه مفاد این قانون می تواند درآمدهای پایدار آنها را دستخوش تغییر و کاهش کند نباید نسبت به آن بی توجه باشند و منفعلانه رفتار کنند.

مالیات بر ارزش افزوده؛ تعریف، نرخ و سهم عوارض

بر اساس پژوهشی که مرکز مطالعات وبرنامه ریزی شهر تهران انجام داده است ،مالیات بر ارزش افزوده نه تنها مالیات نسبتا ساده ای است، بلکه رایج ترین مالیات در دنیای امروز نیز محسوب می شود.

مطابق با متن قانون فعلی (آزمایشی) مالیات بر ارزش افزوده (ماده ۱۶ و ۳۸)، نرخ این مالیات معادل ۳ درصد در نظر گرفته شده بود که ۱.۵ درصد آن مالیات و ۱.۵ درصد دیگر عوارض شهرداری ها و دهیاری ها بود. اما این نرخ در برنامه پنجم توسعه کشور دستخوش تغییر شد. بر اساس تبصره ۲ ماده ۱۱۷ قانون برنامه پنجم، دولت مکلف شده است با هدف قطع کامل وابستگی اعتبارات هزینه ای به عواید نفت و گاز از طریق افزایش سهم درآمدهای عمومی در تامین اعتبارات هزینه ای دولت، ضمن اجرای کامل قانون مالیات بر ارزش افزوده نرخ این مالیات را از سال اول برنامه، سالانه یک واحد درصد اضافه کند. به گونه ای که در پایان برنامه نرخ آن به هشت درصد برسد. لازم به ذکر است بر اساس بند (ط) تبصره (۹) قانون بودجه سال ۱۳۹۳ و همچنین قانون مقررات تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۹۳ مبنی بر افزایش قانونی نرخ مالیات بر ارزش افزوده صرفا یک واحد درصد در هر سال به عنوان مالیات سلامت به نرخ مالیات بر ارزش افزوده، نرخ مالیات بر ارزش افزوده کالا و خدمات عمومی در سال ۱۳۹۳ و ۱۳۹۴ به رقم ۸ و ۹ درصد افزایش یافته است که می توان گفت از نرخی که مد نظر برنامه پنجم بوده، فراتر رفته است.

از آنجا که سال ۱۳۹۰ نخستین سال اجرای برنامه پنجم است، بنابراین نرخ مالیات بر ارزش افزوده در سال ۱۳۸۹ همان ۳ درصد بوده است. جدول شماره یک مجموع نرخ مالیات بر ارزش افزوده و سهم دولت و شهرداری ها و دهیاری ها را در طول برنامه پنجم نشان می دهد، که در آن این نکته قابل مشاهده است که با گذشت زمان، سهم برابر میان دولت و شهرداری ها به طور محسوسی  به نفع دولت تغییر یافته است.

نرخ مالیات بر ارزش افزوده و سهم دولت و شهرداری ها و دهیاری ها طی سالهای ۱۳۸۹- ۱۳۹۴ (درصد)

همانگونه که مشاهده می شود در ابتدا بر اساس قوانین مصوب و مطابق با جدول فوق، توزیع بین دولتی (دولت مرکزی و دولت محلی) و نابرابر درآمدهای ناشی از مالیات و عوارض در قانون تجمیع عوارض (۲ درصد مالیات و یک درصد عوارض)، در قانون مالیات بر ارزش ازوده به سمت توزیع برابر ۱.۵ درصد مالیات و ۱.۵ درصد عوارض) حرکت نمود اما در قانون برنامه پنجم دوباره به سمت نابرابری سوق یافت.

عوارض دریافتی از قانون مالیات بر ارزش  افزوده و مقایسه آن با کل درآمدهای شهرداری تهران (واحد: هزار ریال)

مقایسه پیش نویس لایحه و قانون آزمایشی

پیش نویس لایحه قانون دایمی مشتمل بر ۶۹ ماده و ۷۰ تبصره است که در مقایسه با قانون فعلی (۵۳ ماده و ۴۷ تبصره) از مواد و تبصره های بیشتری برخوردار است.

 تشابهات مفاد قانون فعلی با لایحه پیشنهادی

فارغ از کلیات پیش نویس لایحه قانونی، مشابهت هایی که بین قانون فعلی و پیش نویس لایحه قانون دایمی مالیات بر ارزش افزوده وجود دارد در جدول زیر آمده است.

مقایسه احکام منابع مالی مدیریت شهری و روستایی مقرر در قانون آزمایشی و پیش نویس قانون دایمی مالیات بر ارزش افزوده

اختلافات بپیش نویس و قانون آزمایشی

بر اساس تبصره ۳ ماده ۴۱ قانون آزمایشی معادل دوازده در هزار ارزش گمرکی کالاهای وارداتی که حقوق ورودی آنها وصول می شود از محل اعتباراتی که همه ساله در قوانین بودجه سنواتی کل کشور منظور می شود در اختیار وزارت کشور قرار می گیرد تا بر اساس مقررات تبصره ۲ ماده ۳۹ این قانون به شهرداری ها و دهیاری های کشور به عنوان کمک پرداخت و به هزینه قطعی منظور شود، اما در پیش نویس قانون دایمی، ماده ای مبنی اخذ مالیات بر حقوق و عوارض گمرکی به عنوان عوارض و اختصاص آن به شهرداری ها وجود ندارد. از این رو به نظر می رسد به دلیل عدم پیش بینی  این ماده در پیش نویس لایحه پیشنهادی، بخشی از درآمدهای مرتبط با شهرداری ها کاهش یابد.

۲. براساس ماده ۳۸ قانون آزمایشی به صراحت در مورد نرخ عوارض شهرداری ها اشاره شده و با توجه به بندهای آن که به چهار گروه تقسیم می شود، نرخ هر یک را به شرح زیر تعیین کرده است .

الف) کلیه کالاها و خدمات مشمول این قانون (۱.۵ درصد)

ب) انواع سیگار و محصولات دخانی (۳ درصد)

ج) انواع بنزین و سوخت هواپیما(۱۰درصد)

د) نفت سفید و نفت گاز (۱۰ درصد) و نفت کوره (۵ درصد)

اما در پیش نویس قانون دایمی در ماده ۵۰ فقط به صورت کلی به نرخ عمومی مالیات اشاره شده و از نرخ عوارض هیچ صحبتی به عمل نیامده است. در واقع عوارض شهرداری به نرخ مالیات عمومی تغییر و تقلیل یافته است.

۳. در پیش نویس لایحه قانونی دایمی مالیات بر ارزش افزوده کالاهای خاص به ۷ دسته شامل انواع بنزین و سوخت هواپیما، نفت کوره، نفت سفید، نفت گاز و گاز طبیعی، خدمات مخابراتی، انواع سیگار و محصولات دخانی، واردات انواع خودروهای سواری با حجم موتور بالای ۲۰۰۰ سی سی، انواع نوشابه های گازدار و خدمات حمل و نقل عمومی تقسیم بندی شده است. بر این اساس می توان گفت در پیش نویس قانون دایمی، خدمات مخابراتی، واردات انواع خودروهای سواری و انواع نوشابه های گازدار هم به کالاهای خاص اضافه شده است.

۴. بر اساس تبصره الف ماده ۳۹ قانون آزمایشی سازمان امور مالیاتی موظف است عوارض وصولی بند الف ماده ۳۸ را در مورد مودیان داخل حریم شهرها به حساب شهرداری محل واریز کند. این در حالی است که بر اساس قانون فعلی، عوارض مرتبط با کلیه کالاها و خدمات مستقیما به حساب شهرداری ها واریز می شد اما در لایحه پیشنهادی باید به حساب متمرکز واریز و سپس به نسبت جمعیت توزیع شود.

۵. بر اساس بند ب ماده ۴۶ قانون آزمایشی، وصول عوارض بند الف ماده ۴۳ موضوع عوارض مرتبط با حمل و نقل برون شهری (۵درصد بهای بلیط) مسافر داخل کشور با وسایل زمینی (به استثنای ریلی)، دریایی و هوایی به شهرداری محل محول می شود و عوار مزبور نیز به حساب شهرداری محل فعالیت واریز می شود. این در حالی است که بر اساس ماده ۵۷ پیش نویس لایحه قانون دایمی، کلیه مالیات ها و جرایم واریز شده به حساب های سازمان  امور مالیاتی به حساب رابط تمرکز وجوه عوارض سازمان امور مالیاتی کشور نزد خزانه معین استان واریز می شود.

۶. بر اساس تبصره ۲ ماده ۳۹ قانون آزمایشی، مبالغ واریزی به حساب تمرکز وجوه به نسبت ۲۰ درصد کلانشهرها، ۶۰ درصد سایر شهرها و ۲۰ درصد روستاها بر اساس شاخص جمعیت توزیع می گردد این در حالی است که بر اساس ماده ۵۸ پیش نویس لایحه قانون دایمی مبالغ واریزی به نسبت ۳۰ درصد سهم کلانشهرها، ۴۰ درصد سایر شهرها و ۳۰ درصد روستاها توزیع می شود.

نکات قابل توجه و ابهامات پیش رو

بر اساس تبصره ۱ ماده ۳۸ واحدهای تولیدی آلاینده  محیط زیست که استانداردها و ضوابط حفاظت از محیط زیست را رعایت نمی نمایند علاوه بر مالیات و عوارض متعلق این قانون مشمول پرداخت ۱ درصد از قیمت فروش به عنوان عوارض آلایندگی هستند، این در حالی است که بر اساس ماده ۴۴ لایحه پیشنهادی، پالایشگاه های نفت، گاز، واحدهای استخراج نفت و گاز، واحدهای پتروشیمی و سایر واحدهای آلاینده و مخرب محیط زیست که استانداردها و ضوابط حفاظت محیط زیست، مشمول مالیات آلایندگی به نرخ یک درصد فروش یا درآمد ارائه خدمات و همچنین درآمد خدمات ناشی از تولید کارمزدی خواهند بود. به عبارتی عوارض آلایندگی واحدهای تولیدی که در قانون فعلی وجود داشت به مالیات آلایندگی تغییر یافته و نحوه توزیع آن بر اساس جمعیت تعیین شده است.

همچنین بر اساس مفاده ماده ۵۸ پیش نویس لایحه قانون دائمی مالیات بر ارزش افزوده، شهرداری ها و دهیاری ها مکلفند حداقل ۷۰ درصد وجوه تخصصی از محل منابع حاصله از اجرای این قانون را صرفا در راستای توسعه خمات حمل و نقل عمومی شهری و روستایی و توسعه امور زیربنایی هزینه کنند. در صورت تخلف از این حکم، با متخلفین بر ابر مقررات قانونی رفتار خواهد شد. در واقع بر اساس این پیش نویس نحوه هزینه کرد نیز مشخص شده است.

یکی از مهمترین مسائلی که هم در قانون آزمایشی و هم در پیش نویس قانون دائمی به آن توجه چندانی نشده است میزان توزیع مبالغ واریزی به حساب تمرکز وجوه است. براساس مفاد قانون آزمایشی و پیش نویس قانون دائمی، مبالغ مذکور براساس شاخص جمعیت توزیع می شود حال جای این سئوال باقی است که برای شهر تهران چه نوع جمعیتی باید ملاک عمل قرار گیرد؟

آیا جمعیتی که از خدمات شهر استفاده می کنند و یا میزان جمعیتی که بر اساس سرشماری های عمومی نفوس و مسکن در شهر سکونت دارند؟ برای شهر تهران این دو جمعیت یکسان نیست و از اختلاف قابل توجهی برخوردار است. از این رو به نظر می رسد رفع ابهام مذکور به ویژه برای شهر تهران می تواند زمینه را برای چانه زنی و افزایش مبالغ دریافتی شهرداری تهران از مالیات بر ارزش افزوده فراهم کند.

آنچه از مفاد پیش نویس لایحه قانون دائمی استخراج می شود این است که بخش قابل توجهی از عوارضی که سازمان امور مالیاتی با توجه به قانون آزمایشی به طور مستقیم به حساب شهرداری واریز  می کند، دستخوش تغییر می شود و کاهش می یابد. به عبارت بهتر عوارضی که برای تمامی کالاها و خدمات مشمول از سوی سازمان مالیاتی وصول می شود بر اساس تبصره الف ماده ۳۹ قانون فعلی به حساب شهرداری محل واریز می شود حال بر اساس پیش نویس، این عوارض باید به حساب تمرکز وجوه انتقال و سپس با توجه به میزان جمعیت توزیع شود.

در واقع بر اساس قانون آزمایشی، ملاک عمل برای دریافتی های شهرداری ها، میزان وصولی ها بوده و بر اساس سهمی که قانون گذار مشخص کرده، صورت می گیرد. اما در پیش نویس پیشنهادی بر اساس جمعیت است. موضوعی که می تواند در اینجا مطرح شود این است که در قانون فعلی بین بخشی از اقتصاد شهر با درآمدهای شهرداری رابطه برقرار شده است اما بر اساس پیش نویس پیشنهادی این رابطه خدشه دار شده و درآمدهای دریافتی شهرداری فقط به جمعیت شهر متصل شده است.

.مکانیزم واریز عوارض مرتبط با مالیات بر ارزش افزوده در لایحه پیشنهادی از بین رفته و تخصیص اعتبار عملا تحت کنترل و نظارت استانداری ها قرار داده شده است. در حقیقت دریافت اعتبار سهم شهرداری ها از خزانه معین استان، مشمول طی کردن فرآیندهای موجود در مقررات حساب های دولت (مانند مبادله موافقتنامه، تخصیص اعتبار و ...) و پس از تصویب اعتبار آن در شورای برنامه ریزی استانداری می شود.

 بر اساس لایحه پیشنهادی عملا شهرداری ها تحت کنترل و نظارت دستگاهها و نهادهای نظارتی همچون دیوان محاسبات و سازمان بازرسی کل کشور قرار گرفته و نمایندگان آن ها به منظور حسابرسی به طور دائم در واحدهای شهرداری مستقر خواهند شد. در نهایت با توجه به اینکه قرار است دولت مبالغ حاصله از مالیات بر ارزش افزوده را با توجه به مکانیزم و فرایند تعیین شده توزیع کند. شهرداری ها عملا به یکی از دستگاههای دولتی تبدیل شده و استقلال آنها از بین خواهد رفت.