نقدی بر قانون حفاظت، احیاء و مدیریت تالابهای کشور

خبرگزاری مهر-امیر عبدوس: حقوقدانان ایرانی یک مثل معروف دارند که می‌گوید: «قانون بد از بی قانونی بهتر است.» این جمله چقدر مورد قبول شماست؟ ده‌ها سال عدم وجود قانون خاص برای حفظ وضعیت اکولوژیکی تالابهای کشور، تقریبا تمامی تالابهای داخلی و حتی برخی از تالابهای ساحلی کشورمان را به ورطه ی نابودی کشانید. تصویب لایحه قانونی حفاظت، احیاء و مدیریت تالابهای کشور در اردیبهشت ماه امسال را شاید بتوان در ظاهر یکی از عملکردهای قابل دفاع دولت یازدهم در زمینه حفظ محیط زیست دانست. اما تاریخچه ی این قانون و نقاط قوت و ضعف آن چیست و آیا این قانون میتواند آنگونه که نامگذاری شده متضمن حفاظت، احیاء و مدیریت تالابهای کشور باشد؟

اصل ۴۷ قانون اساسی، دریاها، دریاچه ها رودخانه ها و سایر آبهای عمومی را در زمره انفال و در اختیار حکومت اسلامی اعلام نموده تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نماید. طبق این اصل تفصیل و ترتیب استفاده از انفال را قانون معین می‌کند. تا قبل از تصویب قانون فوق‌الاشاره، تنها حکم قانونی تعیین کننده در این زمینه ماده ۱۶ قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست بود که کلیه تالابهای متعلق به دولت را در اختیار سازمان حفاظت محیط زیست دانسته و نحوه بهره برداری از آنها را نیز موکول به اندراج در آئین نامه اجرایی این قانون نموده بود لکن این آئین نامه در این خصوص دارای سکوت معناداریست.

ردپای قانون حفاظت، احیاء و مدیریت تالابهای کشور را میتوان از مردادماه ۱۳۹۰ در مجلس شورای اسلامی یافت. زمانی که زنگ خطر خشک شدن دریاچه ارومیه که از سالها پیش به گوش متخصصین محیط زیست رسیده بود به چشم نمایندگان آمد. اولین اقدام در این زمینه «طرح انتقال آب برای نجات دریاچه ارومیه از خشک شدن» در قالب یک ماده واحده بود که بعلت فقدان توجیه فنی و اقتصادی و اجتماعی به تصویب نرسید.

در گام دوم طرح دیگری تحت عنوان «طرح پیشنهادی مدیریت تالابهای کشور با تاکید بر دریاچه ارومیه» در مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی و با مشارکت کارشناسان سازمان حفاظت محیط زیست و پروژه بین المللی حفاظت از تالابها در ۲۰ ماده و ۶ تبصره تهیه و در پاییز همان سال تقدیم هیئت رئیسه مجلس شد که به دلیل نزدیکی به پایان کار دوره هشتم مجلس مورد توجه کافی واقع نشد.

گام سوم را چند تن از نمایندگان مجلس در آبان ماه ۱۳۹۱ با تهیه و تقدیم طرحی موسوم به «طرح نجات و احیاء دریاچه‌ها و تالابهای کشور» در قالب ماده واحده و ۶ تبصره و با قید دوفوریت برداشتند. که اینبار به دلیل نقاط ضعف و نواقص متعدد، دولت درخواست تقدیم لایحه نمود. سازمان حفاظت محیط زیست مسئول تهیه این لایحه شد و از دل کارگروهها و جلسات کارشناسی، دو خروجی به تصویب دولت رسید: نخست «آئین نامه نحوه حفاظت، احیا و مدیریت تالابهای کشور» در ۶ ماده و ۴ تبصره مصوب ۲/۴/۹۴ هئیت وزیران و متعاقبا «لایحه حفاظت، احیاء، و مدیریت تالابهای کشور» با ۳ ماده ویک تبصره مصوب ۲۰/۲/۹۴ هیئت وزیران که در تاریخ ۸/۴/۹۴ تقدیم مجلس شد.

در نگاه اول، نظر به تشابه اسمی لایحه و آئین نامه اجرایی، اولین شبهه ای که مطرح میشود چرایی تصویب آئین نامه اجرایی یک قانون دو سال قبل از تصویب قانون آن در مجلس است. اما روند تصویب این دو و وجوه مشترک آنها نشان میدهد که دولت به دلیل تعجیل در رفع خلاء بی قانونی بدوا تلاش نموده آنچه در حدود اختیارات خود دارد در قالب آئین نامه به تصویب رسانده و سپس سایر ملزومات قانونی را در قالب لایحه از مجلس دریافت نماید.

تغییرات اساسی لایحه در مجلس

لایحه دولت بسیار خلاصه بود. صرفا ۳ ماده و یک تبصره: ماده ۱ لایحه هرگونه بهره برداری و عملیات عمرانی، معدنی، صنعتی و کشاورزی، اقتصادی (صرفا) در بستر تالاب را مستلزم رعایت ضوابط پایداری تالابها نموده و مهلت شش ماهه برای تهیه این ضوابط به دولت اعطاء نموده است. ماده ۲ و تبصره آن نیز مبتنی بر ضمانتهای اجرایی کیفری و حقوقی مشتمل بر جریمه و جبران خسارات وارده به تالابها با سازوکار واریز و برداشت از صندوق ملی محیط زیست است. ماده ۳ نیز بر معافیت سازمان حفاظت محیط زیست از پرداخت هزینه دادرسی در اینگونه پرونده‌ها دلالت دارد.

صرفنظر از اینکه مفاد لایحه دربردارنده عنوان پرطمطراق آن نیست، دایره شمول لایحه نیز که در ماده یک صرفا به بستر تالاب محدود شده از کارایی آن برای حفاظت، احیاء و مدیریت تالابها به شدت کاسته است. چرا که عمده معضلات تالابهای کشور مربوط به طرحها و اقداماتی میشود که در حوزه آبخیز تالابها به موضع اجرا گذاشته شده و اتفاقا بستر تالابها به لحاظ وجود پشتوانه های قانونی قبلی اغلب از دخالت و دست اندازی مصون مانده‌ و نیاز چندانی به قانون جدید نداشتند. لایحه حتی تعریف مشخصی از تالابها نیز ارائه نکرده و اساسا فاقد شکل و سیاق معمول در تدوین قوانین خاص است.

مجموعه ایرادات شکلی و محتوایی فوق در تجمیع با نظرات مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی و کارشناسان خبره امر منجر به تغییرات اساسی در لایحه شد و نسخه اصلاح شده لایحه با ۱۱ ماده و ۹ تبصره در دستور کار کمیسیونها و سپس صحن علنی مجلس قرار گرفت. اما مطابق روال معمول عبور لوایح محیط زیستی از پیچ و خم راهروها و کمیسیونهای مجلس با تغییرات گسترده ای همراه بود.

قانون حفاظت، احیاء و مدیریت تالابهای کشور مصوب چهارم اردیبهشت ۹۶ که در ۵ ماده و ۳ تبصره به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است هرچند نسخه مضیّق پیشنهاد مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی هم محسوب نمیشود اما میتوان آن را نسخه موسّع لایحه تقدیمی دولت دانست.

مشکل اساسی لایحه مبنی بر محدودیت دایره شمول آن به بستر تالابها در ماده یک قانون، رفع شده و این ماده هرگونه بهره برداری و اقدامی که منجر به تخریب و آلودگی غیرقابل جبران تالاب ها گردد را به تشخیص سازمان حفاظت محیط زیست ممنوع اعلام مینماید. بنابراین دایره شمول آن میتواند تمامی حوزه آبخیز تالاب را دربرگیرد. اما این قانون از حیث موکول شدن اجرای آن به آئین نامه ها و دستورالعملهای بعدی شباهت زیادی به آئین نامه نحوه حفاظت، احیا و مدیریت تالابهای کشور(مصوب ۱۳۹۴) دارد. بعبارتی قانونی که از گام اول طراحی تا تصویب آن شش سال زمان صرف شده، حالا برای اجرا هنوز باید در انتظار تهیه و تصویب ۳ آئین نامه و دستورالعمل معطل باقی بماند. نخست آئین نامه جلوگیری از تخریب و آلودگی غیرقابل جبران تالابها با مهلت شش ماهه برای تصویب در هیئت وزیران که در تبصره ماده ۱ تصریح شده است. دوم نیاز آبی زیستمحیطی تالابها و بدون قید مهلت که بایستی توسط سازمان حفاظت محیط زیست تعیین و به وزارت نیرو ابلاغ شود و سوم فهرست گونه های غیر بومی که هر دوسال یکبار باید توسط سازمان حفاظت محیط زیست تعیین و ابلاغ گردد.

آئین‌نامه‌ای که روی کاغذ باقی ماند

اما تمام ماجرا به عدم جامعیت قانون حفاظت، احیاء و مدیریت تالابهای کشور ختم نمیشود! آئین نامه نحوه حفاظت، احیاء و مدیریت تالابها که دو سال پیش ابلاغ شده نیز با شدت بیشتری به این وضع دچار است. آئین نامه فوق موکول به تهیه، تصویب و ابلاغ ۸ مدل از این دست مصوبات و دستورالعملهاست که عبارتند از:

۱ – تعیین حد بستر تالابها با مهلت ۲ ساله و با مسئولیت وزارت نیرو که باید به تایید هیئت وزیران برسد(ماده ۳ آئین نامه)

۲ – تعیین نحوه تخصیص حق آبه تالابها از رودخانه های بالادست که متناوبا با مسئولیت وزارت نیرو باید به تصویب شورایعالی آب برسد(ماده ۳ آئین نامه)

۳ – تعیین نیاز آبی محیط زیستی تالابهای بحرانی و خسارت دیده و رودخانه های بالادست با مهلت یکساله که قرار بود با همکاری سازماان حفاظت محیط زیست و وزارت نیرو تهیه شود(تبصره ماده ۳)

۴ – تعیین نیاز آبی محیط زیستی سایر تالابها با مهلت دوساله که میبایست به ترتیب فوق انجام گردد(تبصره ماده ۳)

۵ – راهبردها و برنامه عمل ملی حفاظت و احیاء تالابها با مهلت شش ماهه و با مسئولیت سازمان حفاظت محیط زیست و مشارکت وزارتین نیرو و جهاد کشاورزی که باید به تصویب هیئت وزیران برسد(ماده ۴ آئین نامه)

۶ – برنامه مدیریت زیست بومی تالابها با اولویت تالابهای بحرانی و خسارت دیده با مهلت دوسال پس از تصویب راهبردهای فوق(ماده ۵ آئین نامه)

۷ – فهرست تالابهای بحرانی و خسارت دیده با مهلت شش ماهه و بازنگری دوساله با مسئولیت سازمان حفاظت محیط زیست(تبصره ۲ ماده ۵ آئین نامه)

۸- برنامه کشاورزی پایدار و سازگار با محیط زیست در حوزه های آبریز تالابهای بحرانی و خسارت دیده با مهلت دوساله و با مسئولیت وزارت جهاد کشاورزی(ماده ۶ آئین نامه)

نکته قابل توجه در مقایسه قانون با آئین نامه مصوب ۹۴ سردرگمی در خصوص تعیین نیاز آبی تالابهاست. تبصره ماده ۳ آئین نامه دو سال به سازمان حفاظت محیط زیست مهلت داده بود تا با همکاری وزارت نیرو، نیاز آبی تالابها را تعیین نماید فلذا در زمان تصویب این قانون با عنایت به گذشت دو سال از ابلاغ آئین نامه قبلی انتظار میرفت نیاز آبی همه تالابهای کشور تهیه شده و در قانون بدان اشاره می‌شد. لکن باز هم این مهم موکول به تعیین آن توسط سازمان حفاظت محیط زیست گردیده و طرفه اینکه وزارت نیرو در این قانون بر خلاف آئین‌نامه قبلی نقشی در تعیین حقابه ندارد و صرفا ملزم به تخصیص و تامین آن شده است. حقابه ای که وجود یا عدم وجود خارجی آن در حوزه آبخیز در هاله ای از ابهام است و اطلاعات علمی و میدانی برای تعیین این نیاز آبی نیز در اختیار دستگاه تعیین کننده این حقابه نبوده و نیست.

اما نقطه قوت قانون فوق را میتوان در ماده ۴ آن جستجو کرد. این ماده متضمن ضمانتهای اجرایی است. ضمانت اجرایی حقوقی برای جبران خسارت تخریب تالابها و ضمانت اجرایی کیفری از نوع جریمه به میزان سه تا پنج برابر خسارت وارده و در صورت تکرار به میزان شش تا هشت برابر خسارت وارده در این ماده معین شده است. صندوق ملی محیط زیست نیز در تبصره این ماده محل دریافت وجوه و درآمدهای این قانون تعیین شده تا این وجوه برای جبران خسارت وارده و حفاظت و احیاء و مدیریت تالابها هزینه گردد.  

*دانش‌آموخته دکترای حقوق محیط زیست