آسیب طرح‌محوری مجلس به قانونگذاری/لوایح تشریفاتی دردی دوا نمیکنند

خبرگزاری مهر، گروه سیاست - فهمیه رضیان: بررسی کارنامه عملکرد ۴۲ ساله مجلس شورای اسلامی نشان می‌دهد «اصل اولویت قانونگذاری از طریق لایحه» در مجلس به تدریج کم‌رنگ شده و خانه ملت به سمت «طرح‌محوری» سوق یافته است.

رهبری انقلاب در آخرین دیدار خود با نمایندگان مجلس یازدهم در این خصوص هشدار دادند و تاکید کردند: «در مسائل حسّاس و مهم- ترجیح این است که به جای طرح، لایحه مطرح بشود. چون خصوصیت لایحه این است که امکان تواناییِ کارشناسی دولت هم پشتوانه‌اش است؛ دولت هم دستگاه کارشناسی وسیعی دارد. علاوه بر این مجری دولت است و او می‌خواهد اجرا کند، طبعاً با موافقت بیشتری اجرا خواهد شد»

اذعان قالیباف به آسیب‌های «طرح محوری» در مجلس

پس از تاکید رهبر انقلاب، محمدباقر قالیباف رئیس مجلس شورای اسلامی نیز نسبت به این آسیب در نظام قانون گذاری اذعان کرد و با بیان اینکه لایحه محوری بر طرح محوری ارجحیت دارد، گفت: «مجلس زمانی مفید و موثر است و جهت‌گیری درستی دارد که سهم لوایح آن از طرح‌ها بیشتر باشد و امروز این ضعف در مجلس وجود دارد زیرا تعداد طرح‌ها بیشتر است لذا حتماً باید جهت‌گیری رهبری را در مجلس رعایت کنیم»

در دیگر سو، غلامرضا اسداللهی معاون نظارت مجلس دهم شورای اسلامی در گفتگو با خبرنگار مهر می‌گوید: «لوایح از سوی دولت ارائه می‌شود و از بنیه قوی‌تری برخوردار است زیرا دولت در جریان مشکلات اجرایی کشور قرار دارد. طرح‌ها در مرکز پژوهش‌ها و کمیسیون‌ها مورد بررسی قرار می‌گیرد اما بنیه کارشناسی قوی ندارند به همین دلیل پس از تصویب، بارها مورد اصلاح قرار می‌گیرند.»

قانونگذاری از طریق «طرح»؛ استثنایی که تبدیل به اصل شده است

طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، «در مجلس نهم، از مجموع ۶۹۷ لایحه و طرح ثبت شده، ۴۸۰ طرح و در مقابل ۲۱۷ لایحه به مجلس تقدیم شد. در مجلس دهم نیز، مجموعاً ۷۳۳ طرح و لایحه به مجلس ارائه شد. از این میزان ۴۹۳ مورد طرح و ۲۲۸ مورد لایحه بوده است.»

بنابراین در مجلس نهم تعداد طرح‌های ارائه شده، بیش از دو برابر لوایح تقدیمی از طرف دولت بود. در دوره دهم نیز حدود ۷۰ درصد پیشنهادهای تقنینی، در قالب طرح ارائه شده است.

بررسی کارنامه مجلس نهم و دهم نشان می‌دهد، برخلاف «اصل اولویت قانونگذاری از طریق لایحه» تعداد طرح‌های ارائه شده به مجلس به‌نحو چشمگیری بر تعداد لوایح پیشی گرفته و آسیب طرح محوری با سرعت، گریبانگیر نظام تقنینی ایران شده است که مجلس انقلابی باید سریعاً برای رهایی از آن، چاره اندیشی کند.

به گفته اسداللهی معاون نظارت مجلس دهم شورای اسلامی «مجلس باید دولت را ملزم به ارائه لوایح کند. قانون اساسی اصل را بر ارائه لایحه به مجلس جهت قانونگذاری گذاشته است و ارائه طرح یک استثناست اما امروز این استثنا تبدیل به اصل شده است و نمایندگان وارد عرصه تدوین قوانین شده‌اند.»

چندی پیش مرکز پژوهش‌های مجلس با انتشار این جدول نسبت به عواقب طرح محوری در نظام قانون‌گذاری کشور هشدار داد، در حالی که در جدول فوق همچنان نسبت لوایح مصوب نسبت به طرح‌ها بیشتر است.

تعداد بالای لوایح تشریفاتی نسبت به لوایح ضروری

لذا ذکر این نکته ضروری است که در همه دوره‌های تقنینی، بخش قابل توجهی از لوایح مربوط به پروتکل‌ها، کنوانسیون‌ها و موافقتنامه‌های بین‌المللی، بین‌کشوری و بین کشور و سازمان‌های بین‌المللی و منطقه‌ای است. لوایح مذکور تشریفات تقنینی خاص خود را داراست و در عمل با نظام تدوین و رسیدگی به لوایح عادی متفاوت است. طبعاً، چنانکه این دسته از لوایح را از تعداد کلی لوایح کسر کنیم و صرفاً تعداد لوایح ارائه شده در امور داخلی را مدنظر قرار دهیم، نسبت لوایح به طرح‌ها، عدد بسیار کمتری را نشان خواهد داد.

در دوره دهم، از مجموع ۲۲۸ لایحه ارائه شده، ۱۰۶ مورد (۴۶ درصد) مربوط به اسناد و توافق‌های بین‌المللی و ۱۲۲ لایحه (۵۴ درصد) مربوط به امور داخلی بوده است. با توجه به این نکته مهم خطر طرح محوری در قوه مقننه محسوس‌تر است.

اسداللهی معاون نظارت مجلس دهم شورای اسلامی به خبرنگار مهر می‌گوید: «زمانی که معاونت نظارت مجلس را بر عهده داشتم به آقای لاریجانی گفتم اگر ۱۰ قانون مورد نیاز مجلس تصویب شود اثر بیشتری از این دارد که ۱۰۰ قانون در مجلس به تصویب برسد. در مجلس گذشته ۳۰۰ عنوان قانونی به تصویب رسید اما بنیه کارشناسی این قوانین کم بود لذا ممکن است در کوتاه مدت مجبور به اصلاح و الحاق قوانین شویم.»

رئیس‌جمهور نیز که به مشکلات اجرایی طرح‌های مصوب مجلس اشراف دارد، در جلسه رای اعتماد به کابینه پیشنهادی از نمایندگان خواست «طرح‌های خود را با مشورت دولت تدوین کنند تا از اتقان بیشتری برخورد دار باشد وگرنه ممکن است در مراحلی متوقف شود.»

تعلل دولت در ارائه لوایح مهم به مجلس

یکی از دلایل مهم تعدد طرح‌ها، تاخیر دولت در ارائه لوایح است. مجلس مدت‌هاست منتظر ارائه لوایح مهم برای اصلاح نظام بانکداری، آمایش سرزمینی است، اما دولت علیرغم وعده‌های متعدد تا امروز این لوایح را ارائه نکرده است، همین امر موجب تدوین طرح‌هایی برای اصلاح قانون بانکداری شد.

به گفته، لعیا جنیدی معاون حقوقی دولت دوازدهم، «توانایی قوه مجریه در کارهای علمی و کارشناسی [نسبت به مجلس] برجسته است و لوایح نیز تقریباً جزو کارشناسی‌ترین متون قانونی است» اما این سوال مطرح می‌شود که چرا دولت‌ها در ارائه لوایح تعلل می‌کنند و نمایندگان ناچار به تدوین طرح می‌شوند؟ پاسخ جنیدی به این سوال قابل تأمل است، او می‌گوید: «تهیه لایحه در دولت یک مسیر بسیار سخت و دشواری است»

وزارتخانه‌ها با سوءاستفاده از «طرح‌» های مجلس، دولت را دور می‌زنند

فرایند طولانی تدوین و تصویب لوایح در دولت، نه تنها باعث تعلل در ارائه لوایح شده بلکه پروسه قانونگذاری را نیز به انحراف کشانده است، بدین ترتیب که برخی از دستگاه‌ها، برای جلوگیری از درگیر شدن متن پیشنهادی خود در فرایند پیچیده و زمان‌بر تدوین و تصویب لوایح راه دیگری را در پیش می‌گیرند.

این دستگاه‌ها به تعاملات غیررسمی و خارج از سازوکارهای تعریف شده با برخی نمایندگان روی می‌آورند و به جای تقدیم نیازهای قانونی خود به دولت و طی مراحل کارشناسی، صرفاً بر اساس مذاکرات خصوصی و اخذ موافقت ۱۵ نماینده، تلاش می‌کنند تا لایحه دولت به عنوان طرح از طریق نمایندگان مجلس به جریان بیافتد. مصداق بارز آن در مجلس ششم، طرح تجارت الکترونیک بود که متن آن از سوی وزارت بازرگانی تهیه، ولی بدون طی مراحل قانونی در دولت به عنوان طرح با امضای نمایندگان به جریان افتاد.

«شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوا»؛ مسیری غلط برای قانونگذاری

یکی دیگر از دلایلی که در دو سال اخیر و به ویژه در سال ۱۳۹۸ موجب شد سهم لوایح در قانونگذاری کشور کاهش داشته باشد (به گونه‌ای که در سال
آخر مجلس دهم، نسبت ارائه لایحه به طرح در ابتکار قانونگذاری، یک به چهار بوده است)، وجود «شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه» و فرایند تصمیم‌گیری در این شورا بود.

در واقع دولت با وجود شورایی با سطح اختیارات عالیِ «شبه‌تقنینی»، ضرورت یا نیازی به تدوین لوایح مهم و راهبردی احساس نمی‌کرد و نیازهای قانونی خود را عمدتاً از طریق مصوبات شورای مزبور پیگیری می‌کرد.

بنابراین فعل یا ترک فعل دولت در امور اجرایی و همچنین تعلل در ارائه لوایح برای قانونگذاری، یکی از عوامل اصلی افزایش آسیب «طرح محوری» در قوه مقننه است.

دولت دل به اجرای «طرح‌» های مجلس نمی‌دهد

اسداللهی معاون نظارت مجلس دهم شورای اسلامی معتقد است: «دولت باید ضرورت ارائه لوایح را تشخیص دهد اما متاسفانه امروز نمایندگان تلاش دارند به جای دولت این ضرورت را تشخیص داده و قانون تصویب کنند اما از طرفی دولت هم دل به اجرا نمی‌دهد.»

بر این اساس توجیه قوه مجریه در مورد عدم اجرای برخی قوانین، عدم توجه مجلس، در تدوین طرح‌ها، به ملاحظات اجرایی است؛ موضوعی که همواره به عنوان توجیه اصلی در عدم اجرای احکام برنامه ششم توسعه، از سوی دولتمردان مطرح می‌شد.

با توجه به روی کار آمدن دولت و مجلس انقلابی، انتظار می‌رود دولت تدوین و تصویب لوایح قوی و دقیق را در دستور کار قرار دهد و با ارسال این لوایح به مجلس، انقلابی در قوانین منسوخ ایجاد کند.