بند اوّل- نظارت بر قوانين و مقرّرات
243. وظيفة اصلي شوراي نگهبان پاسداري از احكام اسلام و قانون اساسي از طريق نظارت بر قوانين و مقرّرات ميباشد. قانون اساسي دامنة ضرورت تطبيق قوانين و مقرّرات كشور با شرع و قانون اساسي را به ترتيب ذيل مشخص نموده است:
1- اصل چهارم قانون اساسي مقرّر ميدارد:«كلّيّة قوانين و مقرّرات مدني، جزائي، مالي، اقتصادي، اداري، فرهنگي، نظامي، سياسي و غير اينها بايد بر اساس موازين اسلامي باشد. اين اصل بر اطلاق يا عموم همة اصول قانون اساسي و قوانين و مقرّرات ديگر حاكم است وتشخيص اين امر بر عهدة فقهاي شوراي نگهبان است».
اصل مذكور قاعدة آمرهاي است كه اجراي آن ميتواند گامي اساسي در تحقّق و فعليّت حاكميّت اسلام از طريق حكومت جمهوري اسلامي به شمار آيد. تأكيد قانون اساسي بر اساس قرار دادن موازين اسلامي در مورد، كلّيّة قوانين و مقرّرات … » و حاكم بودن آن«بر اطلاق يا عموم همة اصول قانون اساسي و قوانين و مقرّرات ديگر خود مؤيّد اين مطلب به نظر ميرسد. در اين خصوص، قانون اساسي فقهاي شوراي نگهبان را مرجع تميز و تشخيص مطابقت قوانين و مقرّرات با موازين اسلامي دانسته است، بدون آنكه تشخيص و نحوة به اجرا درآوردن حكم آن را مشخّص كرده باشد.
2- به موجب اصل هفتاد و يكم:« مجلس شوراي اسلامي در عموم مسائل در حدود مقرّر در قانون اساسي ميتواند قانون وضع كند».
به ترتيبي كه ملاحظه ميشود، بر عكس حاكميّت موازين اسلام بر اطلاق و عموم قوانين، حاكميّت قانون اساسي فقط ناظر بر مصوّبات مجلس شوراي اسلامي است بنابراين، قوانين و مقرّرات گذشته، تا زماني كه مورد اصلاح و تجديد نظر قرار نگرفته باشند(ولو آنكه مخالف قانون اساسي به نظر برسند) معتبر خواهند بود.
با توجّه به ضرورتهاي فوق، موارد و مراتب و چگونگي نظارت شوراي نگهبان بر قوانين و مقرّرات از نظر شرع و قانون اساسي به ترتيب ذيل قابل بررسي است:
اوّل- نظارت شرعي بر اصول قانون اساسي
244. اصول قانون اساسي توسّط«قوّة مؤسّس قانونگذار» (مجلس بررسي نهايي قانون اساسي و آراء عمومي) به تصويب رسيده است، در اين خصوص، هيچيك از اصول بر ديگري مزيّت و رجحان ندارد، منطق قانونگذاري اقتضا نميكند كه در يك قانون واحد(با اصول همسطح و همزمان) اصلي را فداي اصلي ديگري بنماييم. با وجود اين، برخي از علماء حقوق، علاوه بر طبقهبندي سنتّي قواعد حقوقي(قانون اساسي، قوانين عادي، مقرّرات دولتي و … ) گاهي اوقات نسبت به قواعد حقوقي واحد قائل به دسته بندي و قبول سلسله مراتب هستند. مثلا در قانون اساسي پارهاي از اصول فرادستوري[1] را ميپذيرند كه احكام آن بر ساير اصول قانون اساسي برتري دارد. اعلاميّههاي حقوقي و حقوق فطري از آن جملهاند. [2] قانونگذار اساسي ما نيز، با مبنا قراردادن حاكميّت اسلام، چنين طيقه بندي را در اصل چهارم قانون اساسي تأسيس نموده و ضمن اعلام ضرورت انطباق كلّية قوانين و مقررّات با موازين اسلام، مقرّرميدارد:«اين اصل بر اطلاق يا عموم همة‌اصول قانون اساسي… حاكم است و تشخيص اين امر بر عهدة فقهاي شوراي نگهبان است».
البتّه، طبقه بندي مذكور، به معني بطلان اصول متعارض به نظرنميرسد؛ بلكه همة‌اصول پا بر جا مي‌ماند؛ امّا به هنگام تطبيق مصوّبات مجلس با موازين اسلام و قانون اساسي، اگر مصوّبة مورد نظر، پس از تشخيص اكثرّيت اعضاي شوراي نگهبان، در اجراي قانون اساسي و با قانون اساسي منطبق بود، ولي با تشخيص اكثرّيت فقهاي اين شورا، خلاف موازين شرعي به نظر رسيد، اين مصوّبه قابل اجراء نميباشد و براي تجديد نظر به مجلس برگردانيده ميشود. نمونة بارز آن، موضوع«دولتي كردن بازرگاني خارجي» مصوّب 21/2/1361 مجلس شوراي اسلامي ميباشد كه در اجراي اصل چهل و چهارم قانون اساسي(كه بازرگاني خارجي را جزء بخش دولتي مقرّر داشته است)به تصويب رسيد. شوراي نگهبان، پس از بررسي، اين لايحه رااز لحاظ قانون اساسي مورد تأ ييد قرار داد؛ امّا از لحاظ موازين شرعي انحصار دولتي نسبت به صادرات و واردات مورد تأييد اين شورا قرار نگرفت [3] .
دوم- نظارت شرعي و قانوني بر مصوّبات مجلس
245. «مجلس شوراي اسلامي نميتواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر… بر عهدة‌شوراي نگهبان است»(اصل دوم هفتادودوم)
در اجراي اين منظور، اصل نودوچهارم مقرّر ميدارد:
«كلّية مصوّبات شوراي اسلامي بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود. شوراي نگهبان موظّف است آن را حدّاكثر ظرف مدّت ده روز از تاريخ وصول از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي بررسي دهد و چنانچه آن را مغاير ببيند براي تجديد نظر به مجلس بازميگرداند. در غير اين صورت مصوّبه قابل اجرا است».
علاوه برآن، به موجب اصل هشتاد و پنجم:
«در موارد ضروري(مجلس)ميتواند اختيار تصويب برخي از قوانين را با رعايت اصل هفتادودوم به كميسيونهاي داخلي خود تفويض كند…. همچنين مجلس…. ميتواند تصويب دائمي اساسنامة سازمانها، شركتها، مؤسسات دولتي يا وابسته به دولت را با رعايت اصل هفتادو دوم به كميسيونهاي ذيربط واگذار كند… ».
به بررسي موضوع ميپردازيم:
الف- ضرورت ارسال كلّية مصوّبات به شوراي نگهبان
246. مجلس شوراي اسلامي در مقام قانونگذاري و نظارت، و در موارد گوناگون، اصا لتاً و يا از طريق كميسيونهاي داخلي خود اقدام به تصويب مينمايد. اين مصوّبات، پس از طيّ مراحل قانوني، لازم الاجرا ميگرددو در مجموعة قوانين قرار ميگيرد. بدين خاطر، از لحاظ انطباق با شرع و قانون اساسي، ارسال تمامي مصوّبات اعم از قوانين(عام، خاص، تقويضي، تفسيري و بودجه) و يا مصوّبات ناشي از نظارت استصوابي مجلس بر قوّة مجريه(نظير عهدنامهها و موافقت نامههاي بين المللي) به شوراي نگهبان الزامي است. البتّه بايد توجّه داشت كه مجلس، در ايفاي همة وظايف خود(قانونگذاري و نظارت) در اتّخاذ تصميم از طريق اكثرّيت اقدام به«تصويب» مينمايد. اگر آنگونه كه قانون اساسي مقرّر ميدارد:«مجلس شوراي اسلامي بدون وجود شوراي نگهبان اعتبار قانوني ندارد»[4] به قضيّه توجّه كنيم، ظاهراً همة مصوّبات مجلس بايد براي بررسي به شوراي نگهبان فرستاده شود. در اين مورد دو نظر متفاوت به ذهن خطور ميكند:
1- با توجّ به ظاهر برخي اصول [5] به ويژه اصل چهارم، كه اشاره صريح به اصطلاح «قوانين و مقررّات» و لزوم تطبيق آن با موازين اسلامي دارد. اين ضرورت فقط شامل مصوّبات مربوط به قوانين مي شود و ربطي به ساير موارد ندارد.
2- به تصريح اصل نودو يكم، منظوراصلي قانونگذار اساسي از تشكيل شوراي نگهبان«پاسداري از احكام اسلام و قانون اساسي از نظر عدم مغايرت مصوّبات مجلس شوراي اسلامي با آنها» است. از اين عبارت جز تصريح به مطلق«مصوّبات» قرينة ديگري مشاهده نميشود. فرض ضرورت تطبيق مصوّباتي كه پس از طيّ مراحل، به صورت قانون در ميآيند، ضرورت تطبيق سايراعمال مجلس را با قانون اساسي و شرع نفي نميكند. زيرا، اگر بنا بر ملاك قرار دادن قانون اساسي و موازين شرعي در كلّية امور باشد،نميتوان تخلّف از آنها را ناديده گرفت. فلذا، نظارت ضرورت پيدا ميكند.
با ملاحظه مذاكرات خبرگان قانون اساسي كه بارها اصلاح«تقنين» را به كار بردهاند [6] و همچنين اصل 143 پيش نويس قانون اساسي، كه تصريحاً اشاره به«قوانين عادي»نموده است [7] نظر دوم(حق نظارت شورا بر عموم مصوّبات) قابل دفاع به نظر نميرسد.
ب- تكليف شوراي نگهبان
247. ضرورت تطبيق مصوّبات مجلس با شرع وقانون اساسي، شوراي نگهبان را موظّف به بررسي و اظهار نظر در ظرف ده روز مينمايد. اين تكليف قانون براي آن است كه شورا، در اجراي وظايف مقرّر، اولاً، كار تطبيق را در كوتاه ترين مدّت انجام دهد و ثانياً، در اداي تكليف خود مسامحه ننمايد؛ زيرا مجلس، به عنوان كانون مصالح انديشان جامعه و نمايندگان ارادة مردم، اجراي اموري را براي كشور ضروري ميداند و از طريق مصوّبات خود اجراي آن را خواستار ميشود. بنابراين، براي آنكه مسامحه و معطّلي پيش نيايد، شوراي مذكور بايد«الزام و اجبار عملي» [8] براي پاسخ و اظهار نظر ظرف مدّت مهلت مقرّر داشته باشد. ضمانت اجراي اين الزام آن است كه، در صورت عدم اظهار نظرظرف مدّت مقرّر«مصوّبه قابل اجرا است». در اينجا، سكوت و عدم اظهار نظر، تلقي به عدم مغايرت آن مصوّبه با موازين شرع و قانون اساسي خواهد شد. [9] حاصل ضمانت اجراي مذكور، از يك طرف، جلوگيري از تعطيلي امور مردم ميباشد و از طرف ديگر، مسؤوليّت اخلاقي آن متوجّه شوراي نگهبان به عنوان«پاسدار شرع و قانون اساسي» خواهد شد.
ج- مهلت اظهار نظر شورا
248. در اصل نودو چهارم مقرّر شده است، شوراي نگهبان موظّف است مصوّبات مجلس را حدّاكثر ظرف مدّت ده روز از تاريخ وصول مورد بررسي قرار دهد و در صورت مغايرت، آن را به مجلس باز گرداند. مهلت مقرّر مذكور، از آن جهت كه شوراي نگهبان را مقيد به پاسخ مينمايد، منطقي به نظر ميرسد. امّا، تراكم كار در ايفاي وظايف محوّله و بررسي مصوّبات« به ويژه مصوّبات مفصّل، ممكن است شورا را به نحوي در مضيقه قرار دهد كه علي رغم تمايل به سرعت در مهلت ياد شده، قادر به ارسال پاسخ نباشد. در اين خصوص، اصل نودو پنجم تمديد مهلتي را بدين ترتيب مقرّر داشته است:
«در مواردي كه شوراي نگهبان مدّت ده روز را براي رسيدگي و اظهار نظر نهايي كافي نداند، ميتواند از مجلس شوراي اسلامي حدّاكثر براي ده روز ديگر با ذكر دليل خواستار تمديد وقت شود».
در اين اصل تشخيص ضرورت تمديد وقت به عهدة شورا محوّل شده است. در نتيجه، به محض اعلام آن، تمديد مدّت اعلام ميشود و نيازي به موافقت مجلس نميباشد. البتّه، شوراي نگهبان بايد، قبل از انقضاي مدّت ده روز، به تمديد وقت را عنوان كند. در غير اينصورت، موضوع مشمول اصل نودو چهارم محسوب ميشود و« مصوّبه قابل اجرا است».
د- نظارت بر مصوّبات كميسيونها ي داخلي مجلس
249. پيش از اين، موضوع قانونگذاري تفويضي در مورد قوانين آزمايشي و تصويب دائمي اساسنامهها توسّط كميسيونهاي داخلي مورد بررسي قرار گرفت. اين مصوّبات نيز، نميتواند با اصول و احكام مذهب رسمي كشور مغايرت داشته باشد و تشخيص آن نيز بر عهدة شورا ي نگهبان است.[10] بنابراين، پس از تفويض اختيار وضع بعضي از قوانين آزمايشي و يا تصويب اساسنامهها از مجلس به كميسيونهاي داخلي[11]، مصوّبات اين كميسيونها ، همانند مصوّبات مجلس، بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود و اين شورا موظّف است آن را بر اساس ضوابط مقرّر د راصول 94 و 95 قانون اساسي بررسي نمايد.
ذيل قسمت اصل هشتادو پنجم، تصويب نهايي قانون آزمايشي را با مجلس دانسته است. در اين خصوص، چون در تصويب آزمايشي قانون توسط كميسيون نظر شوراي نگهبان تأمين شده است، چنانچه همين قانون پس از انقضاي مدّت عيناً به تصويب نهايي مجلس برسد، آيا ضرورتي بر نظارت مجدد شوراي نگهبان خواهد بود؟ به نظر مي رسد كه چون اعتبار قانون آزمايشي محدود به مدّت مقرّر است، پس از انقضاي مدّت، اعتبار آن تمام شده تلقّي ميشود. براي تصويب نهايي اين قانون تمام مراحل قانوني خود را طي ميكند وعلي الاصول براي تأييد به شوراي نگهبان فرستاده ميشود. در اين مرحله،هرچند كه شوراي نگهبان در تفسير موضوع با توجّه به درك موقعيّت زمان اظهار نظر مينمايد، ممكن است، در اظهار نظر جديد، از نظر سابق خود عدول نمايد. در اين صورت، مصوّبة اخير بايد با نظر جديد تطبيق داده شود. امّا، به هرحال، براي آنكه اظهار نظرهاي دوگانه پيش نيايد، شوراي نگهبان در بررسي قوانين آزمايشي بايد منتهاي دقّت را در اين خصوص بنمايد.
سوم- نظارت شرعي بر قوانين و مقررّات گذشته
250. اصل چهارم قانون اساسي صريحاً اعلام مي دارد:«كلّية قوانين و مقررات… بايستي بر اساس موازين اسلامي باشد… و تشخيص اين امر بر عهدة فقهاي شوراي نگهبان است». از اصطلاح«كلّية قوانين و مقرّرات» ظاهراً چنين به نظر مي رسد كه: اولاً، با تصريح به اينكه«اين اصل بر اطلاق يا عموم همة اصول قانون اساسي و قوانين و مقرّرات ديگر حاكم است» هيچ حدّي از نظر سلسله مراتب قوانين(اساسي، عادي و مقرّرات) در ضرورت مطابقت مذكو ر وجود ندارد.
ثانياً، دراين اصل، هيچگونه قلمرو زماني(گذشته، حال و آينده) نيز مشخص نشده است.
امّا، برداشت هاي متفاوتي نسبت به حدود و وسعت اختيارات فقهاي شوراي نگهبان وجود دارد كه به اختصار مورد بررسي قرار ميگيرد:
الف- نظريات حقوقي
251. 1- بنا بر نظر اوّل، اصل چارم از عموميّت لازم برخوردار است و شامل تمام قوانين و مقرّرات كشور در حال و گذشته ميشود. زيرا:
اوّلاً،چون در كشور ايران نظام اسلامي از طريق آراء عمومي مردم پذيرفته شده است،هيچگونه قوانين خلاف شرع نبايد اجرا شود. اين حكم در صدر اصل چهارم به وضوح مشاهده ميشود و به تبع آن شوراي نگهبان حقّ نظارت دارد.
ثانياً، وقتي اين اصل بر اطلاق و عموم همة قوانين حتّي قانون اساسي حاكم است به طريق اولي بر قوانين گذشته نيز حاكميّت دارد.[12]
2- نظر دوم، مبتني بر عدم شمول اصل چهارم بر قوانين و مقرّرات گذشته است. زيرا:
اوّلاً، اصل چهارم در رديف اصول كلّي قراردارد، همانطور كه براي همة اصول كلّي(نظير اصول پنجم تا هفتم) ذكر جزئيات در اصول و فصول ديگر آمده و دامنة آن مشخص شده است. كيفيّت اجراي اين اصل نيز در فصل قوّة مقنه(اصول 72،91، 94 تا 96)بيان شده است. در اين اصول نظارت بر قوانين گذشته پيش بيني نشده است.
ثانياً، از مذاكرات مجلس خبرگان نيز چنين بر ميآيد كه در زمان تصويب اصل مذكور، هدف بيان طرح و تصويب اصول كلّي بوده و بيان وظايف و اختيارات به وقت ديگري موكول شده است. فلذا، در بيان اصول موضوع محدود به مصوّبات مجلس شده و اصل چهارم نيز از آن حد فراتر نميرود. [13]
ب- نظر شوراي نگهبان
252. شوراي نگهبان در اقدامات خود اصل چهارم را مستقل از اصول مربوط به قوّة مقننّه(اصول 91 تا 99) دانسته و در اجراي آن، برخي از قوانين و مقرّرات پيشين را، حسب ارجاع و يا رأساً، خلاف شرع تشخيص داده است. علاوه بر آن، در پاسخ به شوراي عالي قضايي وقت[14] مبني بر تعيين تكليف قوانين و مقرّرات خلاف شرع گذشته، شورا ي مذكورنظر تفسيري خود را بدين شرح اعلام نموده است:
«مستفاد از اصل چهارم قانون اساسي اين است كه به طور اطلاق كلّيّة قوانين و مقرّرات در تمام زمينهها بايد مطابق موازين اسلام باشد و تشخيص اين امر به عهدة فقهاي شوراي نگهبان است. بنابر اين، قوانين و مقرّراتي كه در مراجع قضايي اجرا ميگردد و شوراي عالي قضايي آنها را مخالف موازين اسلامي ميداند جهت بررسي و تشخيص مطابقت يا مخالفت با موازين اسلامي براي فقهاي شوراي نگهبان ارسال دارند. [15]
ج- تحليل قضيه
يك- تحليل حقوقي
253. در صورت وجود ابهام در اصل قانون ميتوان از طريق مراجعه به سوابق امر قصد و غرض قانونگذار را كشف و مبهمات قانون را روشن نمود. در اين خصوص، مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي راهنما و كاشف انديشه قانونگذار اساسي به نظر ميرسد. در ضمن مذاكرات جلسه سيزدهم آمده است:
«اينجا اصول كلّي مطرح است … وقتي ميرسيم به حقوق و حدود حقوق و وظايف قوّة مقنّنه ميگوييم طبق اصل چهارم قوّة مقنّنه حدود اختياراتش تا آن اندازه است كه با موازين اسلامي اصطكاك نداشته باشد». [16]
با اين ترتيب ملاحظه ميشود كه اصل مذكور، همانند ساير اصول، به ذكر كلّيّت امر اكتفا كرده است و ذكر جزئيّات را بايد در فصل ششم فوّة مقنّنه(اصول 91 تا 99) مشاهده نمود. در اين خصوص، اصولي چند، قلمرو نظارت شوراي نگهبان بر مقرّرات را مشخّص نموده است:
1- تشخيص عدم مغايرت قوانين مصوّب مجلس شوراي اسلامي با اصول و احكام مذهب رسمي كشور با شوراي نگهبان است( اصل هفتاد و دوم).
2- به منظور پاسداري از احكام اسلام و قانون اساسي از نظر عدم مغايرت مصوّبات مجلس شوراي اسلامي با آنها شورائي به نام شوراي نگهبان تشكيل ميشود(اصل نود و يكم).
3- كلّيّه مصوّبات مجلس شوراي اسلامي به شوراي نگهبان فرستاده ميشود(اصل نود و چهارم).
4- تشخيص عدم مغايرت مصوّبات مجلس شوراي اسلامي با احكام اسلام با اكثريّت فقهاي شوراي نگهبان و تشخيص عدم تعارض آنها با قانون اساسي به عهدة اكثريّت همة اعضاي شوراي نگهبان است(اصل نود و ششم).
با اين ترتيب، نظارت شوراي نگهبان محدود به«مصوّبات مجلس» ميشود.
دو- تحليل اجتماعي و سياسي
254. تصويب قوانين در هر زمان به عنوان يك ضرورت اجتماعي تلقّي ميشود. نظام قانوني كشور مبتني بر قوانين عديده و پرشماري است كه اكثريّت آنها مصوّب قبل از تأسيس نظام جمهوري اسلامي و مجلس شوراي اسلامي است. اكثر اين قوانين هنوز لازمالاجراء و معتبر است. تعطيل و توقّف اينگونه قوانين نوعاً موجب اختلال و بي نظمي در جامعه خواهد بود. تغيير نظام سياسي كشور، اگر ناشي از انقلاب و همراه با تغيير مفاهيم و ارزشها باشد امري نيست كه بتوان پيام ها و خواستههاي آن را در كوتاه مدّت و به سرعت به مرحلة اجرا درآورد. در مورد قوانين گذشته نيز بايد دانست كه اين قوانين طيّ تجربة طولاني و تحوّلات جامعه، به تدريج و حسب نياز تدوين و تصويب شده است. وانگهي، بسياري از اين قوانين جنبة سياسي و عقيدتي ندارد و در هر زمان بدون هيچ رادع و مانعي قابليّت اجراء خواهد داشت، امّا، همة آنها ضرورتاً بايستي مورد بررسي و مداقه قرار گيرد تا در اين بين، موارد مخالف شرع حذف و اصلاحيههاي جديدي بر اساس مذهب رسمي كشور توقعّات نظام جمهوري اسلامي جايگزين آن گردد. اينگونه جايگزينيها بايد با طمأنينه و همراه با دقّت و تعمّق و به ترتيبي صورت گيرد كه هيچگونه خلأ و بي نظمي ايجاد نگردد و براي مردم مشقّت و براي زمامداران مرارت به بار نياورد.
براي تغيير قوانين و مقرّرات بايد ابتدا موارد مخالف شرع شناسايي گردد و سپس همة اقدامات لازم، براي تدوين قوانين جديد و جايگزين، صورت گيرد. قانون اساسي در مورد شناسايي موارد مغاير با شرع در ذيل اصل چهارم مقرّر ميدارد كه«تشخيص امر برعهده فقهاي شوراي نگهبان است». حال اگر بر فرض فقهاي مذكور، به عنوان كارشناس موارد خلاف را يافتند كه اين كار، در جاي خود، با توجّه به حجم قوانين، سالها به طول ميانجامد، ادامة كار در ابطال قوانين خلاف، تهيّة طرحها و لوايح و تصويب و طيّ همة مراحل قانوني، ديگر برعهدة آنها نخواهد بود. بلكه اين امر با تلاش و تكاپو و اشتراك مساعي قواي زمامداري( قواي سه گانه) به ترتيبي كه قانون اساسي مقرّر ميدارد بايد صورت گيرد.
اگر در مراحل ياد شده، ابطال قوانين و مقرّرات مخالف را حقّ فقهاي شوراي نگهبان بدانيم(كه قانون اساسي فقط تشخيص امر را برعهده اين فقها قرار داده است) اين اقدام، جامعه و حكومت را مواجه با خلأ قانوني مينمايد. در اين صورت، فساد ناشي از خلأ به مراتب بالاتر از حالتي است كه در آن قوانين اسلامي حاكم نباشد. بنابر اين، بهترين راه براي اين تغيير و براي تحقّق آرمانهاي انقلاب و نظام اسلامي، يافتن راه چارهاي است كه بهترين نتيجه و كمترين صدمه را در پي داشته است.
در اين خصوص، مادة 42 آييننامة داخلي مجلس در بند 24 خود،«كميسيون ويژه براي بررسي قوانين شوراي انقلاب و قبل از انقلاب» را پيش بيني كرده است. علاوه بر آن، به موجب مادة 61 آييننامة مذكور:
«از اوّلين دورة مجلس شوراي اسلامي كمسيسون ويژهاي به منظور رسيدگي به قوانين گذشته اعم از قوانين شوراي انقلاب و قوانين قبل از انقلاب تشكيل ميشود. اين كميسيون متناسب با انقلاب اسلامي تغييرات لازم را در قوانين گذشته پيشنهاد مينمايد كه به صورت طرح يا لايحه مطابق آييننامه مطرح ميشود.»
راه حلّ قانوني مذكور بجا و منطقي به نظر ميرسد. زيرا، ضمن آنكه مراجع زمامداري به طور عادي نسبت به ايجاد، تدوين و تصويب قوانين مورد نياز اقدام مينمايد، كميسيون ويژة ياد شده ميتواند زمينة تغييرات مورد نظر را همراه با هماهنگيهاي لازم فراهم نمايند. امّا، ظاهراً از طرف كميسيون مذكور هيج اقدامي صورت نگرفته است. در بين علماي حقوق اساسي، اين نظر رايج است كه اگر حقوق را راهنماي زندگي اشخاص بدانيم [17] در عين حال بين قواعد حقوق و واقعيّتهاي سياسي و اجتماعي بايد تجانس و نزديكي وجود داشته باشد [18]. در غير اينصورت نيل به آرمانها بسيار مشكل و بعضاً ناممكن خواهد بود.
عدم تلاش«كميسيون ويژه براي بررسي قوانين شوراي انقلاب و قبل از انقلاب» در تغيير قوانين متناسب با تحوّلات انقلابي، بي ارتباط با واقعيّتهاي موجود در جامعه نيست. انقلاب اسلامي و تأسيس نظام جمهوري اسلامي تغييرات شگرفي را، از نظر سياسي و اجتماعي، در جامعة ما ايجاد نموده است. اين تغييرات را ميتوان البتّه، ناشي از استعداد تغيير در جامعه به حساب آورد. امّا، واقعيّت اين است كه، تا فراهم شدن زمينة تغيير چنين استعدادي در تمام موارد و مراتب به طور كامل نميتواند وجود داشته باشد، همچنانكه بسياري از توقعّات بر حقّ و مورد انتظار، به خاطر فراهم نبودن زمينه، تاكنون نتوانسته است به اجرا درآيد و براي نيل به آنها زمان زيادي لازم ميباشد. لهذا، در خصوص قوانين پيشين، به نظر ميرسد كه غير فعّال بودن كميسيون ياد شده را بايد ناشي از فراهم نبودن زمينة تغيير بدانيم.
علاوه بر مراتب مذكور، قوانين گذشته كه همچنان معتبر است، ظاهراً در اجراء، آنچنان اشكالي ببار نميآورد كه در آن كلّيّت نظام جديد جمهوري اسلامي لطمة فاحشي وارد نمايد. بدون شك، اگر خطري از ناحية قوانين مذكور متوجّه نظام ميشد و مصلحت جامعه تغيير را ايجاب مينمود، كميسيون مذكور در آييننامة داخلي، در ايفاي وظايف خاصّ خويش، فعال ميشد.
علي ايّ حال صرفنظر از اينكه، با توجّه به تحليل فوق، صلاحيّت فقهاي شوراي نگهبان در امر بررسي و اعلام ابطال قوانين گذشته مورد ترديد است، مصلحت جامعه اقتضاء ميكند كه، تغيير و اصلاح قوانين بر اساس ضوابط مقرّر در قانون اساسي و طيّ مراحل قانوني صورت گيرد.
چهارم- نظارت شرعي و قانوني بر مقرّرات و مصوّبات قوّة مجريه
255. هيأت وزيران، رأسا«يا از طريق كميسيونهاي خاصّ خود، و همچنين وزيران در اجراي قوانين و يا مستقلاً» حقّ وضع آييننامه و يا صدور بخشنامه را دارند. البتّه، مفّاد اين مقرّرات نبايد با متن و روح قوانين مخالف باشد بدين خاطر تصويب نامهها و آييننامههاي دولت و مصوّبات كميسيونها براي نظارت(بررسي و اظهار نظر) به اطّلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي ميرسد[19] علاوه بر آن، مجلس ميتواند اجازة تصويب دائمي اساسنامهها را به دولت بدهد. اين مصوّبات نيز نبايد با قوانين و مقرّرات عمومي كشور و اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد و براي نظارت در تطبيق با قوانين به رئيس مجلس، و در تطبيق با قانون اساسي و شرع به شوراي نگهبان فرستاده ميشود. [20]
به ترتيبي كه ملاحظه ميشود، نظارت بر مقرّرات مصوّب قوّة مجريه كلّاً بر عهدة رئيس مجلس شوراي اسلامي است و تنها اساسنامه سازمانها كه مصوّب دولت است علاوه بر رئيس مجلس به شوراي نگهبان نيز فرستاده ميشود. بنابر اين، نظارت شورا در مجموع، محدود به نظر ميرسد. امّا، با توجّه به ضرورت مطابقت مقرّرات با موازين اسلامي[21] و تكليف قضات در عدم اجراي تصويب نامهها و آييننامههاي دولتي مخالف قوانين و مقرّرات اسلامي [22] موضوع تشخيص شوراي نگهبان را مطرح ميسازد كه مورد بررسي قرار ميدهيم:
الف- نظارت شرعي و قانوني بر اساسنامة سازمانهاي دولتي
256. مجلس شوراي اسلامي ميتواند اجازة تصويب دائمي اساسنامهها، شركتها و مؤسسات دولتي يا وابستة به دولت را به دولت بدهد.«در اين صورت مصوّبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل نود و هشتم با شوراي نگهبان است» (قسمت دوم اصل هشتاد و پنجم).
اساسنامههاي مصوّب مذكور، همانند قوانين آزمايشي و مصوّبات مجلس است و طبعاً بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود و شورا«موظف است آن را حدّاكثر ظرف ده روز از تاريخ وصول از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي مورد بررسي قرار دهد». [23] واگذاري تصويب دائمي اساسنامهها از مجلس به دولت مورد ظاهراً به طور قطعي صورت گرفته است و پس از آن، مجلس نقشي در اين خصوص ندارد. فلذا، مصوّبة مذكور بايد مستقيماً از طرف دولت به شوراي نگهبان فرستاده شود و شورا آن را ئأييد كند و در صورت مغايرت با شرع و قانون اساسي آن را براي تجديد نظر به دولت بازگرداند.
ب- نظارت شرعي و قانوني بر تصويب نامهها و آيين نامه هاي دولت
257. به موجب اصل يكصدو هفتادم قانون اساسي:«قضات دادگاهها مكلّفند از اجراي تصويبنامهها و آييننامههاي دولتي كه مخالف با قوانين و مقرّرات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوّة مجريه است خودداري كنند و هر كس ميتواند ابطال اين گونه مقرّرات را از ديوان عدالت اداري تقاضاكند».
بر اساس اصل مذكور قضات دادگاهها، به هنگام رسيدگي به پروندهها و صدور حكم، ابتدا موارد خلاف قانون و شرع را در مقام تميز حقّ، كشف مينمايند و سپس مكلّف به عدم اجراء(و عدم استناد) به آن در رسيدگي و صدور حكم مورد نظر خواهندبود. اقدام قضات در اين مورد صرفاً محدود به پروندة تحت رسيدگي بوده و بر سرنوشت مقرّرات خلاف تأثيري نخواهد داشت. بلكه، در صورت استنباط خلاف شرع و قانون بودن آن، هركس حقّ تقاضاي ابطال آن را از ديوان عدالت اداري خواهد داشت. اصل يكصد و هفتاد و سوم نيز، ديوان عدالت اداري را مرجع رسيدگي به شكايات و تظلّمات مردم نسبت به آييننامههاي دولتي مقرّر داشته است.
با توجّه به مراتب فوق، ملاحظه ميشود كه قانون اساسي، در اصول مذكور، براي شوراي نگهبان حقّ و تكليفي را مقرّر نداشته است. امّا، قسمت اوّل مادة 25 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب 4/ 11/ 1360 مقرّر ميدارد:
«در اجراي اصل 170 قانون اساسي ديوان عدالت اداري موظّف است چنانچه شكايتي مبني بر مخالفت بعضي از تصويب نامهها و يا آييننامههاي دولتي با مقرّرات اسلامي مطرح گرديد شكايت را به شوراي نگهبان ارجاع نمايد، چنانچه شوراي نگهبان طبق اصل 4 خلاف شرع بودن را تشخيص داد ديوان حكم ابطال آن را صادر نمايد.»
بدين ترتيب است كه به موجب قانون عادي، شوراي نگهبان به عنوان كارشناس، تشخيص موضوع خلاف شرع بودن مقرّرات را عهدهدار ميگردد. با اين تشخيص قطعي و تعيين كننده است كه ديوان عدالت اداري قادر به صدور حكم تأييد يا ابطال مقرّرات خواهد بود.
----------------
پاورقي ها در "مهر" موجود است
نظر شما