به گزارش خبرنگار مهر، محسن مهرعلیزاده عضو هیئت نمایندگان اتاق بارزگانی و صنایع و معادن ایران تحلیلی درباره شیوه جدید تدوین نامه بودجه 87 و بررسی میزان کارآمدی آن ارائه کرده که به شرح ذیل است:
بودجه مهمترین سند مالی کشور است. براساس تعریف ماده یک قانون محاسبات عمومی، بودجه کل کشور برنامه مالی یک ساله دولت است که درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار را پیش بینی کرده و هزینه های انجام عملیاتی که منجر به تحقق سیاستها و هدفهای قانونی می شود را برآورد می کند.
در این قانون منظور از دولت مجموعه ای متشکل از هسته مرکزی دولت، شرکتها و بانکهای دولتی است. با این تعریف، بودجه ریزی چیزی جز پیش بینی منابع و مصارف مالی در قالب ماموریتها و وظایف دولت نبوده و دوام تشکیلاتی دولت و عملکرد جاری آن به منزله انجام عملیاتی است که منجر به تحقق سیاستها و هدفهای قانونی می شود.
از این رو می توان ادعا کرد که ارزیابی، کارآیی و اثربخشی اعتبار تخصیص یافته به دستگاه های اجرایی در قالب بودجه های سنواتی را باید از طریق میزان تحقق اهداف و اصابت بودجه به برنامه های میان مدت و بلندمدت پیگیری کرد. از این منظر در این بحث تلاش شده تا به بررسی برخی از نقاط ضعف و قوت لایحه بودجه سال 87 کل کشور پرداخته شود.
تغییر شیوه بودجه نویسی
یکی از اقدامات مهم دولت در تدوین لایحه بودحه سال 87 کل کشور، کوچک سازی حجم بودجه بوده است. هدف اصلی از تغییر در روش تدوین سند بودجه کل کشور، تلاش برای تحقق بودجه نویسی عملیاتی عنوان شده است. حال باید دید که آیا این تغییر می تواند به این هدف منجر شود؟ به عبارتی سئوال این است که در شرایطی که تقریبا اجماع عمومی بین کارشناسان در مورد قدیمی بودن روش بودجه نویسی در ایران وجود دارد، آیا بودجه 87 حرکتی در مسیر صلاح بوده و یا مشکلی از این حیث مرتفع خواهد ساخت.
به طور مشخص یکی از مشکلات تاریخی موجود در اقتصاد ایران بالابودن میزان تصدی و دخالت دولت در اقتصاد و پایین بودن نقش بخش خصوصی است. نکته ای که مستند به ارقام کلی بودجه می توان ادعا کرد این است که علیرغم کوچک سازی حجم لایحه بودجه پیشنهادی، کاهش مشهودی در این زمینه به چشم نمی خورد. به نحوی که از حدود 270 هزار میلیارد تومان بودجه کل کشور، 203 هزار میلیارد تومان یعنی 75 درصد آن متعلق به شرکتهای دولتی بوده و از مابقی آن نیز فقط 24 هزار میلیارد تومان بودجه طرحهای عمرانی است که اصولا زیربنای توسعه و سرمایه گذاری قلمداد می شود.
به عبارتی اگر کوچک سازی دولت و تقویت بخش خصوصی یکی از اهداف عمده سند چشم انداز 20 ساله و برنامه چهارم کشور قلمداد شود، باید بتوان از جهت گیری های عمده بودجه، تقویت عملیاتی را که منجر به این هدف می شود را ردیابی و مشاهده کرد.
در بودجه سالجاری عملا با واگذاری بودجه به بالاترین دستگاه اجرایی مرتبط، گرچه به نوعی اختیارات بودجه ای واگذار شده به وزرای دولت با میزان توقع پاسخگویی از ایشان متناسب تر شده ولی باید دقت کرد که آیا متعاقب این تغییر سازوکارهای نظارتی مرتبط هم تغییر کرده و به روز شده یا تصور شده است که با روشها و قوانین نظارتی متناسب با روشهای قدیمی بودجه نویسی می توان بر بودجه دگرگون شده سال 87 نظارت کرد.
عدم سازگاری روشهای نظارتی با منطق جدید حاکم بر سند بودجه قطعا دستگاه های اجرایی را مستعد چالشهای حقوقی جدید با دستگاه های نظارتی کرده و یا از قدرت نظارتی دستگاه های ناظر خواهد کاست.
شاید لازم به توضیح نباشد که اولین و مهمترین نکته ای که در زمینه کوچک سازی حجم بودجه وجود دارد، اعداد و ارقام موجود در جداول است. می دانیم که برای هر کدام از این اعداد احکامی وجود دارد که چگونگی تامین و هزینه آنها را مشخص کرده است. بنابراین باید دید با حذف این احکام تبصره ای، اعداد این جداول چگونه تعیین تکلیف می شود؟
مسلم این است که اگر همین احکام را به قانون تبدیل کنیم بودجه صلب می شود ولی صورتی که نه قانون دائمی باشد و نه درقالب تبصره قطعا ابهام و سردرگمی بوجود می آورد. از سوی دیگر اگر قرار باشد مجلس به صورت کلی مطلع باشد که دولت چقدر درآمد دارد و به طور کلی چه مقدار هزینه می کند نظارتی حداقلی برای قوه مقننه به عنوان چشم و گوش مردم قائل شده ایم و این به معنای فربه ترشدن اختیارات دولت است.
ملاحظه می شود که با تغییر شیوه بودجه نویسی، هرچند در ظاهر حجم بودجه دولت کاهش یافته اما در عمل منتهی به افزایش میزان اختیارات دولت، کاهش میزان نظارت قوه مقننه در مواجهه با فضای اقتصادی کشور خواهد شد.
عدم تبعیت بودجه 87 از برخی از مواد قانون برنامه چهارم توسعه
همانطور که در بند قبلی بیان شد، با کاهش حجم بودجه تعداد دستگاه های اجرایی دریافت کننده بودجه از 610 دستگاه در سالهای گذشته به 69 دستگاه در لایحه بودجه 87 کاهش یافته است. این تغییر در مواردی همراه با بروز تناقضهایی با برنامه چهارم توسعه به عنوان سند بالادستی بودجه کشور همراه بوده است.
به عنوان مثال اعتبارات دانشگاه ها و موسسات پژوهشی وابسته به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ذیل این دو وزارتخانه تجمیع شده است و این دستگاهها نیز مشمول احکام بند 1-3 و 2-3 هستند. به عنوان مثال وزرای علوم، تحقیقات و فناوری یا بهداشت و درمان می توانند تا 30 درصد بودجه دانشگاهها را جابجا کنند به این ترتیب ماده 49 قانون برنامه چهارم توسعه نادیده گرفته می شود.
همانطور که می دانیم در قانون برنامه پنج ساله و سند چشم انداز مقرر شد که وابستگی دولت به درآمدهای نفتی کاهش یابد. در گزارش بودجه به صراحت اعلام شده که 36 میلیارد دلار از درآمدهای ارزی در بودجه دیده شده در حالیکه طبق قانون برنامه این رقم باید کاهش می یافته است.
لزوم دقت در عدم ایجاد تعهدات و توقعات مالی برای سنوات آتی بدون مصوبه مجلس
همانطور که می دانیم دولت در لایحه پیشنهادی خود بنا دارد تا در حدود 30 درصد از اعتبارات مورد تصویب مجلس به واسطه تشخیص مدیران ارشد وزارتخانه ها و دستگاههای دریافت کننده بودجه تخصیص داه شود.
در این شرایط و با توجه به عملکرد سالهای اخیر دولت بسیار محتمل است که وزرا و مدیران دستگاه ها با تخصیص منابع دراختیار به طرحهای عمرانی جدید عملا پرژه ای را شروع کرده و تعهدات مالی برای سنوات آتی و دولتهای آتی نیز ایجاد نمایند؛ در حالیکه جهت گیری کلی برنامه چهارم اتمام طرحهای نیمه تمام و ایجاد بازدهی برای منابع مالی فراوانی است که طی سالهای قبل در قالب طرحهای به اتمام نرسیده گرفتار شده و بر زمین مانده اند.
در واقع در این بحث ضرورت و حساسیت این نکته مورد تاکید قرار می گیرد که آثار سیاستهای اقتصادی اتخاذ شده منحصر به یک سال مالی نخواهد بود. به طور مشخص با عنایت به قاعده اقتصادی چسبندگی مصرف لازم است که به توقعات مصرفی و بار هزینه های آتی مترتب بر نحوه هزینه 30 درصد بودجه ای که اختیار آن خارج از تصویب نمایندگان ملت و نظارت ایشان به هیئت دولت واگذار می شود نیز اندیشید.
آغاز یک رویه اقتصادی به ویژه در زمینه افزایش هزینه ها از نظر سیاستگذاران اقتصادی امری ممکن و سهل است اما از بین بردن و یا کنترل رویه های مذکور به آسانی ممکن نیست.
در مجموع با توجه به تجربه اقتصاد ایران در دو سال گذشته و افزایش کسری بودجه دولت و نیز با عنایت به ماهیت مفهوم بودجه عملیاتی به نظر می رسد که دولت باید توجه بیشتری به موارد ذکر شده در قانون برنامه چهارم توسعه در خصوص انضباط مالی داشته باشد.
جمع بندی
در تحقق هدف حرکت به سوی بودجه عملیاتی باید دقت کرد که تا چه اندازه بودجه توانسته است در مسیر تحقق اهداف کلان برنامه های بالادستی مصوب خود گام بردارد. در صورت عدم تحقق اهداف کلان مصوب اسناد بالادستی تغییرات رخ داده در نحوه بودجه نویسی صرفا شکلی بوده و بودجه نویسی عملیاتی را تعقیب نکرده است.
یکی از مشکلات اساسی اقتصاد ایران بزرگ بودن اندازه و میزان تصدی دولت در اقتصاد کشور و کمرنگ بودن حضور بخش خصوصی در عرصه فعالیتهای اقتصادی است؛ در صورتیکه سیاستگذاران کاهش دخالت و نیز کوچک سازی اندازه دولت را در دستور کار قرار دهند نه تنها حجم بودجه سنواتی کاهش خواهد یافت بلکه بسیاری از تنگناهای موجود اقتصاد ایران نیز برطرف خواهد شد.
از طرفی دستیابی به اهداف و شاخصهای مدنظر در چشم انداز 20 ساله نظام و قانون برنامه چهارم توسعه نیز سهل تر خواهد شد. به عبارتی به نظر می رسد برای کاهش حجم بودجه باید عملیات دولت را کاست و صرفا به عدم درج عملیات در سند بودجه برای کاهش حجم بسنده نکرد.
تغییرات صورت گرفته در زمینه شیوه تخصیص منابع ریالی در قالب بودجه سال 87 با برخی از مواد قانون بالادستی بودجه- قانون برنامه چهارم- در تناقض است. علیرغم تاکید قانون برنامه چهارم توسعه میزان استفاده از ارز حاصل از فروش نفت افزایش داشته است.
رعایت انضباط مالی یکی از اصول برنامه چهارم است. روند کسری بودجه در سالهای مختلف پس از پیروزی انقلاب اسلامی نشانگر این است که کسری بودجه در سالهای اخیر روند رو به رشدی داشته است. در صورتیکه دولت قصد کسب توفیق در زمینه بهبود شرایط اقتصادی کشور خصوصا در بکارگیری توان بخش خصوصی را دارد باید مسئله انضباط مالی به عنوان یکی از ارکان بودجه عملیاتی را بیش از پیش در دستور کار خود قرار دهد.
بودجه سند مالی یکساله دولت است با توجه به حذف برخی از احکام و تبصره ها در لایحه بودجه پیشنهادی و تفویض اختیار 30 درصد از ارقام به بالاترین مقام دستگاه ها باید دقت شود که در قالب بودجه یکسال تعهدات مالی و توقعات غیرقابل پاسخگویی برای سالهای آتی ایجاد نشود.
با توجه به اینکه فقط 36 میلیارد دلار از درآمدهای نفتی به مصرف بودجه سالانه کشور رسیده است باید دقت شود سهم بخش خصوصی از درآمدهای نفتی در سرمایه گذاری های اساسی با مکانیزم حساب ذخیره ارزی که با توجه به افزایش قیمت نفت می توان بیش از 30 میلیارد دلار باشد به نحو جدی در اختیار قرار داده شود تا قدمهای عملی در افزایش اشتغال پایدار برداشته شود.
نظر شما