بودجه عمرانی؛ چراغی که باید روشن بماند

به گزارش خبرنگار مهر، امیرحسین جانمحمدی، پژوهشگر دفتر مطالعات راهبردی رونق تولید دانشگاه امام صادق در یادداشتی به سهم بودجه عمرانی از کل بودجه سال ۱۴۰۰ پرداخته است که متن کامل آن از نظرتان می‌گذرد:

یکی از مبانی رشد و پیشرفت کشور که به شکل مستقیم با سیاستگذاری مالی دولت در ارتباط است، بودجه اختصاص یافته به بخش عمرانی است که در ادبیات بودجه‌ریزی از آن به تملک داریی‌های سرمایه‌ای یاد می‌شود. طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای مهم‌ترین مجرای حضور بخش دولتی در فرآیند عمران و سرمایه‌گذاری در زیرساخت کشور به حساب می‌آید و می‌تواند نقش مهمی در رشد و توسعه کشور و تحقق رونق تولید به همراه داشته‌باشد. بودجه طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای در سال ۱۴۰۰ برابر با ۱۰۴ هزار میلیارد تومان است که نسبت به سال پیش با رشدی ۱۸ درصدی مواجه بوده است. این در حالیست که سهم بودجه عمرانی از کل بودجه عمرانی کشور فقط به ۱۲ درصد می‌رسد که نمایانگر کاهش ۴ درصدی در این بخش است؛ در کنار این کم توجهی، عدم تحقق کل بودجه اختصاص یافته به این حوزه، تعدیل بدهی‌های گذشته و پرداخت دیون از طریق اوراق بر مشکلات این حوزه افزوده است.

روند کاهشی سهم بودجه‌ی عمرانی از کل مصارف بودجه عمومی

طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای از جمله مواردی‌است که موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور بخصوص در حوزه زیرساخت می‌شود و علاوه بر رونق تولید داخلی، در ایجاد اشتغال برای اقشار مختلف اجتماعی سهم بسزایی ایفا می‌کند. سهم این بخش در لایحه بودجه ۱۴۰۰، ۱۰۴ هزار میلیارد تومان است که نسبت به سال‌های گذشته با افت محسوسی روبرو بوده است (نمودار شماره ۱).

این روند نزولی نمایانگر این نکته است که به تدریج سهم عمده‌ای از بودجه عمومی کشور صرف امور هزینه‌ای و به اصطلاح جاری (پرداخت حقوق، دستمزد و بازپرداخت دیون و…) شده و سهم اعتبارات عمرانی کاهش یافته است. این نکته زمانی خود را نشان می‌دهد که هزینه‌های عمرانی به مثابه سرمایه گذاری برای دولت محسوب می‌شود و بازدهی و اثر خود را در سال‌های آینده نشان می‌دهند، فلذا باید منتظر کمبود در امور زیرساختی کشور و منافع اجتماعی حاصل از آنها در آینده نه‌چندان دور باشیم.

عدم تحقق کامل در مرحله تخصیص

تجربه چندین سال گذشته‌ی بودجه عمومی کشور نشان می‌دهد هیچگاه بودجه‌ی بخش عمرانی به طور کامل محقق نشده است و هرگز از یک عدد روی کاغذ فراتر نرفته است. طبق جدول ۲، میانگین تحقق بودجه طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای در ۱۰ سال اخیر برابر با ۶۲.۱ درصد بوده است، از این‌رو چندان نمی‌توان به تحقق کامل آن در سال ۱۴۰۰ خوش‌بین بود. مصارف عمرانی همواره گزینه‌ی اول دولتمردان برای کاهش تخصیص و صرفه‌جویی در مواجهه با کسری‌های درآمدی بوده است.

پرداخت دیون از طریق اوراق

نگرانی دیگر در این حوزه مربوط به عدم تسویه با پیمانکاران طرح‌های عمرانی به شیوه‌ی مرسوم است. در سال‌های اخیر همانطور که اوراق مالی اسلامی نقش پر رنگی در تأمین کسری بودجه ایفا کرده است، بودجه عمرانی نیز از این قاعده بی‌نصیب نمانده و بخش زیادی از مطالبات پیمانکاران از طریق اوراق خزانه اسلامی پرداخت و تسویه می‌شود. این بدان معناست که حتی اگر تخصیصی هم در کار باشد، عمدتاً از طریق اوراق صورت می‌گیرد و پیمانکار برای پرداخت حقوق و سایر تعهدات خود مجبور به پذیرش آن می‌شود و این یعنی تضعیف بنیه پیمانکار و تولید.

در شرایط مطلوب، منابع این حوزه از طریق واگذاری دارایی سرمایه‌ای تأمین می‌شود اما بدلیل سرریز هزینه‌های جاری و برای جبران کسری ایجاد شده، اوراق منتشر می‌شود.

علاوه بر نگرانی‌های فوق باید به مشکلات دیگری هم اشاره داشت؛ بخش بزرگی از پرداخت‌های دولت در طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای صرف تعدیل بدهی‌های گذشته می‌شود و عملاً توسعه‌ی جدیدی به همراه ندارد. از سویی یکی از هزینه‌های مهم طرح‌های عمرانی، سایر دارایی‌های تولیدنشده است؛ یعنی پرداخت حقوق به کارکنان طرح‌های عمرانی که خود همین هزینه نیز ماهیت جاری دارد (در حدود ۹ هزار میلیارد تومان). مشکل دیگر بر سر راه توسعه‌ی طرح‌های عمرانی، تورم است. این بیماری مزمن اقتصاد کشور موجب شده است برآوردهای اولیه برای اجرای طرح‌های عمرانی هرسال نیاز به بازنگری داشته باشد که در نهایت منجر به افزایش هزینه‌ها و طولانی شدن زمان اتمام پروژه می‌شود.

راهکار چیست؟

دولت به عنوان متولی بخش عمومی کشور باید به حوزه عمران و آبادانی توجه ویژه‌ای داشته باشد و انتظار می‌رود بخش قابل ملاحظه‌ای از بودجه عمومی را به این بخش اختصاص دهد چرا که اثر مستقیمی بر رونق تولید داخلی، افزایش نرخ اشتغال و توسعه زیرساخت‌ها خواهد داشت. برای برون رفت از شرایط رکود فعلی در کوتاه مدت باید به سمت اولویت بندی پروژه‌های نیمه تمام برویم. تکمیل پروژه‌هایی با میزان پیشرفت ۷۰ یا ۸۰ درصدی (بسته به توان مالی دولت) باید در دستور کار دولت قرار بگیرد و بخش عمده‌ای از بودجه به این بخش هدایت شود.

مورد دیگر، امکان‌سنجی و نیاز سنجی پروژه‌های توسعه‌ای جدید است. پروژه‌هایی با درجه اهمیت بالاتر در رأس اولویت‌های دولت قرار بگیرد و از تعریف پروژه‌هایی که امکان دارد در دولت بعدی از دستور کار خارج شود، پرهیز گردد.

مورد سوم، استفاده از مدل‌های مشارکت عمومی-خصوصی یاPPP در طرح‌های عمرانی است. در قراردادهای مشارکت عمومی-خصوصی دولت طرح مدنظر خود را تعریف می‌کند و بخش خصوصی با تجهیز منابع ، به اجرای طرح مذکور می‌پردازد و خدمات حاصل از اجرای طرح را به حاکمیت یا مستقیماً به مردم می‌فروشد؛ به طور مثال در عوارض آزادراه‌ها و یا احداث فاضلاب و راه‌آهن و … .

سه مزیت اصلی اینگونه قراردادها عبارتند از: ۱- دولت طرح‌های توسعه‌ای بیشتری می‌تواند تعریف کند. ۲- کارایی و بهره‌وری بیشتری در انجام پروژه‌ها صورت می‌گیرد. ۳- دیگر شاهد اثرات تورمی انتشار اوراق برای تأمین منابع پروژه‌های عمرانی نخواهیم بود.

با همه‌ی این تفاسیر، راهکار بلند مدت و اصلی، اصلاحات ساختاری در بودجه است. این اصلاحات باید در دو محور اصلی پیگیری شود: ۱- بازنگری در مصارف بالا و کاهش هزینه‌های اضافی ۲- تعریف منابع پایدار و جدایی درآمدهای بودجه از نفت. اینگونه می‌توان امیدوار بود که وضع نابسامان کنونی طرح‌های عمرانی بهبود یابد و در بلندمدت به شکوفایی و رونق تولید بینجامد.

بودجه عمومی کشور از آن جهت دارای اهمیت فراوانی است که جهت گیری کلی بخش عمومی کشور در حوزه اقتصاد و اولویت‌های آن را مشخص می‌کند. سهم ناچیز طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای در بودجه عمومی کشور که در مرحله تخصیص هم با اما و اگرهای فراوانی همراه است، نشان از این دارد که بودجه عمرانی جز اولویت‌های دولت نیست و با این روند نباید منتظر رشد و توسعه چندانی در این زمینه باشیم.