به گزارش خبرنگار مهر، دفتر مطالعات فرهنگی و آموزش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی گزارشی درباره بررسی عملکرد قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور در حوزه گردشگری، میراث فرهنگی و صنایع دستی تهیه کرده است در این گزارش آمده که با اتمام سال ۱۴۰۰ و تمدید یک ساله مهلت قانونی اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، ارزیابی وضعیت عملکرد در هریک از مواد این قانون به منظور شناسایی ضعف‌های قانونگذاری یا اجرای این مواد، ضروری است.
بدین جهت، متن حاضر تلاشی در راستای ارزیابی عملکرد مواد مرتبط سه حوزه گردشگری، میراث فرهنگی و صنایع دستی با قانون دائمی برنامه‌های توسعه کشور و قانون برنامه ششم توسعه در طول زمان در نظر گرفته شده برای این برنامه است. در این میان، اگرچه سازمان برنامه و بودجه کشور به تدوین گزارش‌هایی در این خصوص پرداخته اما با توجه به نقدهای مرتبط با به روز نبودن، عدم تناسب شاخص‌های ارزیابی عملکرد با اهداف تعریف شده، عدم ارائه تصویری روشن از عملکرد در خصوص برخی مواد و غیره، سعی بر آن بود که تنها به گزارش‌های این سازمان اکتفا نشده و عملکرد در هریک از مواد مرتبط از طریق گفتگو با دست اندرکاران به روز رسانی و تکمیل شود. علاوه بر این، متن پیش رو، از منظری انتقادی پرداخته است.
کدام بناها و اماکن تاریخی فرهنگی ثبت شده واگذار شده‌اند
در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور می‌توان به دو ماده مرتبط ۴۹ و ۷۲ اشاره داشت. ماده ۴۹ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور دارای محتوای مشابه با ماده ۹۷ قانون برنامه ششم توسعه بوده و بر توسعه گردشگری زیارتی و مذهبی، تأکید دارد. در خصوص عملکرد این ماده، به موارد متعددی در گزارش‌های سازمان برنامه و بودجه اشاره شده است.
پیش بینی شاخص‌های ارزیابی عملکرد در قانونگذاری، توجه به جایگاه بخش غیردولتی و همکاری دیگر دستگاه‌ها ازجمله مواردی است که می‌توانست موجبات موفقیت بیشتر در این ماده را فراهم آورد.
ماده ۷۲ قانون احکام دائمی درباره واگذاری بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی - فرهنگی در اختیار دستگاه‌های اجرایی است. در گزارش عملکرد به مشاوره وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در این زمینه اشاره شده است اما به نظر در خصوص همین مشاوره‌های محدود ابهامات متعددی قابل طرح است؛ کدام بناها و اماکن تاریخی فرهنگی ثبت شده واگذار شده‌اند؟ این بناها و اماکن، در اختیار کدام دستگاه‌ها هستند؟ آیا واگذاری‌ها موفقیت آمیز بوده است؟
در متن قانون برنامه ششم توسعه، برخی از مواد مرتبط با سه حوزه گردشگری، میراث فرهنگی و گردشگری هستند. بند «ب» ماده ۲ بر موضوع بازآفرینی بافتهای تاریخی تأکید دارد. مشخص نبودن وضعیت فعلی این بافت‌ها در طرح‌های بازآفرینی شهری، نبود شاخص کمی ارزیابی عملکرد و عدم بودجه ریزی سنواتی تفکیکی، ازجمله مسائل مرتبط با عملکرد این بند است.
در جز یک بند «الف» ماده ۹۸ هر دستگاه اجرایی مکلف شده است تا از محل اعتبارات خود در خصوص پژوهش، حفاظت و مرمت آثار منقول و غیرمنقول ثبت شده در فهرست آثار ملی و فهرست‌های ذیربط آثار در اختیار و در حیطه وظایف، هزینه کند. این در حالی است که اعتبارات لازم برای اجرایی شدن این ماده در اختیار دستگاه‌ها قرار نگرفته است. علاوه بر این، فهرست آثار در اختیار هر دستگاه نیز در حال حاضر مشخص نیست که تحقق این مهم را با دشواری رو به رو می‌کند. جز دو بند «الف» ماده ۹۸ تأسیسات گردشگری از هر نظر تابع قوانین و مقررات بخش صنعت گردشگری بوده و از شمول قانون نظام صنفی مستثنی است.
ابلاغیه‌ای برای مستثنی شدن از قانون نظام صنفی به ادارات استانی ارسال شده است اما عملکرد استان‌ها در این زمینه مشخص نیست. نکته قابل ذکر اینکه قوانین و مقررات گردشگری جامعیت کافی برای همه امور مربوط به کسب و کارهای گردشگری را ندارد و تا زمانی که قانون نظام صنعت گردشگری تدوین نشود صرف مستثنی کردن این تأسیسات از شمول قانون نظام صنفی، مشکل را مرتفع نخواهد کرد.
بند «ب» ماده ۹۸ به شناسایی، مستندسازی، حفاظت، مرمت و معرفی میراث فرهنگی (اعم از ملموس و ناملموس) میراث طبیعی، ایجاد شهرهای جهانی صنایع دستی و احیای هنرهای سنتی در حال زوال در حوزه فرهنگ و تمدن ایرانی و ثبت در فهرست میراث جهانی، تأکید دارد. در خصوص این ماده به اقدامات متعددی در زمینه میراث فرهنگی اشاره شده است. علاوه بر این، طبق آخرین آمار موجود ۱۴ شهر و روستای جهانی صنایع دستی در کشور تاکنون به ثبت رسیده شده است. البته باید توجه داشت که صرفاً افزایش شمار میراث تاریخی- فرهنگی و طبیعی، شاخصی برای موفقیت در این زمینه به شمار نمی‌رود. تجربه سالهای اخیر نشان داده است که بدون در نظرگیری مقدمات اولیه و ملاحظات این امر تنها به انبوهی از پرونده‌های حقوقی و شکایات مردمی، منتج شده است.
ثبت کردن شهرها و روستا اثری مثبت بر صنایع دستی ندارد
در خصوص ثبت شهرها و روستاهای جهانی صنایع دستی نیز صرف ثبت کردن این شهرها و روستا اثری مثبت بر صنایع دستی کشور گذاشته نخواهد شد بلکه این ثبت‌ها می‌تواند مقدمه‌ای برای حمایت از فعلان و تبلیغات گسترده از صنایع دستی این مناطق به شمار رود.
ماده ۹۹ بر بهسازی و احیای حداقل ۳۰۰ روستای دارای بافت با ارزش تاریخی و فرهنگی و روستاهای هدف گردشگری، تأکید دارد. گزارش عملکرد این ماده به دو صورت انجام شده است: اول، شمار بافتهای شهری و روستایی مرمت شده و دوم، تعداد روستاها به تفکیک روستاهای هدف گردشگری و روستاهای دارای بافت با ارزش تاریخی و فرهنگی. مسلماً گزارش دهی در حالت دوم از دقت بالاتری برخوردار است.
در این صورت شمار خروجی به دست آمده به نسبت قابل توجهی کاهش خواهد یافت. به عنوان مثال، تعداد بافتهای شهری و روستایی مرمت شده در سال ۱۳۹۹ برابر با ۲۹۲ بافت است درحالیکه تعداد روستاهای هدف و دارای بافت باارزش در همین سال معادل ۲۵ مورد بوده است. بند «الف» ماده ۱۰۰ بر تهیه سند راهبردی توسعه گردشگری، تأکید دارد. این سند در تیرماه ۱۳۹۹ به تصویب هیئت وزیران رسیده و در شهریور همان سال ابلاغ شده است. البته نقدهای جدی بر این سند وارد است. جز یک بند «الف» ماده ۱۰۰ بر الحاق پیوست تخصصی میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری برای همه طرح‌های توسعه‌ای بزرگ و مهم اشاره دارد.
طبق مصوبه ماده واحده «تجمیع و یکپارچه سازی اجرای پیوست‌های حوزه فرهنگ در طرح‌ها و برنامه‌های مهم و کلان» در جلسه نهم ستاد هماهنگی نقشه مهندسی فرهنگی کشور (مورخ )۱۴۰۰/۰۴/۱۲، آئین اجرایی پیوست فرهنگی و اجتماعی و شرح خدمات نمونه آن در حوزه‌های تخصصی باید به صورت مشارکتی ظرف مدت ۶ ماه پیشنهاد و به تصویب ستاد هماهنگی نقشه مهندسی فرهنگی کشور برسد.
جز دو و سه بند «الف» ماده ۱۰۰ بر اختصاص یارانه و تسهیلات مالی ارزان قیمت و معافیت‌های مالیاتی و عوارضی به تأسیسات گردشگری، ایجاد زیر ساختهای مورد نیاز مناطق گردشگری و سایر اقدامات حمایتی، تأکید دارد. با توجه به اینکه صدر ماده ۱۰۰ به تدوین سند راهبردی توسعه گردشگری و تبصره آن به تهیه آئین نامه اشاره دارد، اجرایی سازی هر دو جز ذکر شده منوط به تهیه آئین نامه – آن هم پس از تدوین سند راهبردی- دانسته شده است. این در حالی است که به لحاظ موضوعی، الزامی به تهیه سند راهبردی و تدوین آئین نامه نیست و می‌توان این مورد را نقدی اساسی بر شیوه قانون نویسی این بند دانست.
بند «ب» ماده ۱۰۰ مربوط به طرح ساماندهی گردشگری جنگل‌های شمال و شمالغرب کشور و زاگرس، سواحل شمالی و جنوبی با اولویت سواحل مکران، است. بدین جهت، مصوبه‌ای با ۸ بند در آبانماه ۱۴۰۰ به تصویب هیئت وزیران رسید. این مصوبه یک ضمیمه تحت عنوان طرح ساماندهی گردشگری جنگل‌های شمال و شمالغرب کشور و زاگرس، سواحل شمالی و جنوبی، داراست که با اهداف و خواسته‌های قانونگذاری فاصله معناداری دارد. در مورد بند «پ» ماده ۱۰۰ قانون برنامه ششم توسعه مبنی بر مدیریت یکپارچه و جامع میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری تاکنون گزارشی ارائه نشده است. بند «ث» ماده ۱۰۰ به واگذاری امور تصدی گری و اجرایی به تشکلهای حرفه‌ای و تخصصی گردشگری، اشاره دارد. این در حالی است که از یکسو، سازوکار دقیق این واگذاری و از سوی دیگر، قانونی که بر مبنای آن تشکلهای حرفه‌ای در کشور شکل گیرند، وجود ندارد.
تبصره بند «ت» ماده ۱۰۰ بر واریز کل درآمد اختصاصی و کمک‌های مردمی از اماکن و محوطه‌های تاریخی و موزه‌های هیئت امنایی به خزانه و در اختیار قرار دادن صد درصد این وجوه به این اماکن در قالب بودجه سنواتی، تأکید دارد. بر اساس آخرین گزارش عملکرد سازمان برنامه اگرچه اقدامات متعددی نظیر تهیه دستورالعمل‌ها یا اصلاح آئین نامه مرتبط انجام شده اما در عمل به نظر هنوز اهداف مرتبط با هیئت امنایی شدن موزه‌ها محقق نشده است. به علاوه در تبصره بند «ث» ماده ۱۰۰ بر تعیین تعرفه‌های این دسته از واگذاری‌ها اشاره دارد که این مهم نیز به نظر تاکنون تحقق نیافته است.
بند «ج» این ماده بر اولویت گازرسانی به روستاهای هدف گردشگری تأکید می‌کند و اقداماتی ازجمله شناسایی ۵۰۰ روستای هدف گردشگری، نیازسنجی زیرساختهای گازرسانی این روستاها، اولویت گذاری گازرسانی به این روستاها و مکاتبه با وزارت نفت برای اجرای تعهدات در این خصوص صورت پذیرفته است.
یکی از کلیدی ترین عوامل موفقیت در هریک از سیاستها و قوانین ابلاغ و تصویب شده در یک کشور، ارزیابی چگونگی پیاده سازی و ردیابی آنها در مرحله عمل است. ارزیابی‌های یادشده از دو حیث حائز اهمیت است: نخست، ضعف‌های عملیاتی و پیاده سازی سیاستها و قوانین را آشکار کرده و بدین شکل به عنوان ابزار کمکی برای مجریان عمل می‌کند.
در بخش دیگری از گزارش مرکز پژوهش‌ها آمده: آن گونه که از ارزیابی عملکرد انجام شده در خصوص مواد مرتبط با حوزه‌های میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه و قانون برنامه ششم توسعه - در طول زمان اجرای برنامه ششم توسعه تا زمان فعلی - مشخص است برخی موضوع‌ها نظیر مستثنی شدن از قانون نظام صنفی، تهیه سند راهبردی توسعه گردشگری و طرح ساماندهی گردشگری جنگل‌های شمال و شمال غرب کشور و زاگرس، سواحل شمالی و جنوبی، مورد پیگیری قرار گرفته است. این در حالی است که خروجی مشخصی برای برخی مواد دیگر، گزارش نشده است.
علت عدم موفقیت یا ابهام در گزارش عملکرد در این موارد در ارتباط با موضوع‌های ذیل است:
عدم پیش بینی بار مالی مورد نیاز در قانون بودجه سنواتی، مشخص نبودن شاخص‌ها و پروژه‌های از پیش تعیین شده برای سنجش میزان موفقیت، مشخص نبودن وضعیت فعلی بافتهای تاریخی در طرح‌های بازآفرینی شهری، عدم بودجه ریزی سنواتی تفکیکی برای بافتهای با ارزش تاریخی - فرهنگی، نامشخص بودن میراث در اختیار هر دستگاه، عدم بودجه ریزی مبتنی بر میراث در اختیار هر دستگاه، تعلل در تهیه پیوست / آئین نامه‌های تعیین شده در قانون، عدم توجه به درگیرسازی تمامی دستگاه‌های مرتبط دیگر در مرحله اجرای قانون، عدم توجه به جایگاه بخش خصوصی در پیاده سازی محتوای قانون، عدم انجام پیگیری‌های کافی از دستگاه مکلف بر اساس متن قانون، عدم سازوکارهای قانونی برای انجام واگذاری‌ها، عدم یک قانون قابل استناد برای شکل گیری تشکلهای گردشگری (خلأ قانونی) به دست آمده و موجود، عدم ارائه تصویر واضح از گزارش دهی به صورت شاخص‌های تفکیک شده، منوط دانستن اجرایی شدن قانون به تصویب و ابلاغ آئین نامه.
در نظرگیری این مسائل در هر دو جنبه قانونگذاری و اجرایی قانون هفتم توسعه و سایر قوانین مرتبط با میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی می‌تواند راهگشا باشد.
نظر شما