نظر مرکز پژوهش های مجلس درباره طرح ساماندهی نظارتی دانشگاه آزاد

به گزارش خبرگزاری مهر به نقل از مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در اظهارنظر کارشناسی ایرادات و پیشنهادات طرح ساماندهی نظارتی دانشگاه آزاد اسلامی را اعلام کرد.

با گذشت بیش از ۳۸ سال از تاسیس دانشگاه آزاد اسلامی همچنان مسئله نظارت دستگاه های نظارتی بر این مجموعه چالش برانگیز است که به نظر میرسد دلیل آن نیز ابهام در ماهیت این نهاد باشد.

درحال حاضر براساس ماده (۵) اساسنامه دانشگاه آزاد اسلامی ماهیت حقوقی این دانشگاه «غیرخصوصی و غیردولتی» تعیین شده و این ماهیت باعث بروز مسائلی درخصوص نظارت بر این نهاد شده است.

از یک سو شعب و هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مستند به دادنامه های شماره ۳۴-۳۶ مورخ ۲۱ فروردین ۱۳۹۷ و ۱۱۸ مورخ ۷ دی ۱۳۷۳ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و ماده (۱۰) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رسیدگی به دعاوی علیه دانشگاه آزاد را خارج از صلاحیت خود می دانند.

از سوی دیگر مطابق مصوبه سیصد و پنجاه و هفتمین جلسه مورخ ۳۱ مرداد ۱۳۷۴ شورای عالی انقلاب فرهنگی و دادنامه شماره ۱۵۵ مورخ ۲۹ اردیبهشت ۱۳۹۳ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، کارکنان دانشگاه آزاد مشمول قانون کار نبوده و بالطبع هیئت های حل اختلاف کارگری و کارفرمایی نیز صلاحیت رسیدگی به دعاوی آنها را نخواهند داشت.

همین امر موجب تبعیض بین کارکنان و همچنین اعضای هیئت علمی دانشگاه آزاد و دستگاه ها و دانشگاه های دیگر در عمل شده است. این مسئله باعث شده ضرورت تعیین تکلیف ماهیت حقوقی دانشگاه آزاد اسلامی و مشکلات ناشی از آن بیشتر از قبل احساس شود.

طرح حاضر نیز در همین راستا به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است که در ادامه به بررسی آن خواهیم پرداخت.

ماده (۱) این طرح مقرر می دارد:

«نام دانشگاه آزاد اسلامی به قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب ۱۹ تیر ۱۳۷۴ الحاق می شود». درحقیقت این ماده ماهیت دانشگاه آزاد اسلامی را یک مؤسسه عمومی غیردولتی تلقی کرده است. در همین زمینه باید اشاره کرد که مطابق ماده (۵) قانون محاسبات عمومی و ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری، «مؤسسات عمومی غیردولتی» باید دارای چهار شرط باشند:

۱. انجام وظایف و خدمات عمومی ۲. استقلال حقوقی ۳. تأمین بیش از ۵۰ درصد بودجه سالیانه توسط منابع غیردولتی ۴. ایجاد به موجب قانون توسط مجلس شورای اسلامی.

بنابراین با عنایت به اینکه دانشگاه آزاد اسلامی دارای شرایط مذکور است، لذا تصویب ماده (۱) و تعیین دانشگاه آزاد اسلامی به عنوان «مؤسسه عمومی غیردولتی» فاقد ایراد است، اما در این خصوص ذکر سه ملاحظه ضروری به نظر می رسد:

اول آنکه درخصوص شرط چهارم، اولاً مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی در تأسیس دانشگاه آزاد اسلامی در حکم قانون است و ثانیاً در فرض عدم پذیرش این ملاحظه تصویب این ماده و قرار گرفتن نام دانشگاه آزاد اسلامی در قانون فهرست مؤسسات عمومی غیردولتی، به جهت دارا بودن سه شرط اول از منطق حقوقی محکمی برخوردار است.

دوم آنکه با توجه به اینکه مطابق اساسنامه دانشگاه آزاد اسلامی، مصوب ۲۴ فروردین ۱۳۸۹ با اصلاحات و الحاقات بعدی شورای عالی انقلاب فرهنگی ماهیت دانشگاه «غیرخصوصی غیردولتی» معین شده است، ممکن است این ایراد مطرح شود که تعیین ماهیت به عنوان «مؤسسه عمومی غیردولتی» به جهت مغایرت با مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی مغایر اصل ۵۷ قانون اساسی است.

اما با توجه به رویه شورای نگهبان و با عنایت به اینکه مطابق بند «۲۴» مصوبه جایگاه، اهداف و وظایف شورای عالی انقلاب فرهنگی مصوب ۱۳۷۶ صرفاً «تصویب ضوابط تأسیس مؤسسات و مراکز علمی، فرهنگی، تحقیقاتی، فرهنگستان ها، دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی و تصویب اساسنامه هر یک» در صلاحیت شورای مذکور بوده و فاقد صلاحیت تغییر ماهیت نهادهای مزبور است، لذا ورود مجلس شورای اسلامی و تعیین ماهیت دانشگاه آزاد به جهت عموم اصل ۷۱ قانون اساسی، مغایر قانون اساسی به نظر نمی رسد.

سوم آنکه ممکن است این ایراد مطرح شود که با توجه به اینکه به موجب نامه مقام معظم رهبری مورخ ۱۸ مهر ۱۳۸۹ ماهیت دانشگاه «غیرخصوصی غیردولتی» مقرر شده است، لذا تعیین ماهیت دانشگاه به «مؤسسه عمومی غیردولتی» توسط مجلس، مغایر مرقومه مقام معظم رهبری و متعاقباً مغایر شرع خواهد بود.

اما به نظر میرسد با عنایت به اینکه اولاً مرقومه مورخ ۱۸ مهر ۱۳۸۹ در مقام تعیین و تأسیس ماهیتی جدید در نظام حقوقی تحت عنوان «مؤسسه غیرخصوصی غیردولتی» نبوده و این امر را به عهده شورای عالی انقلاب فرهنگی قرار داده است که مطابق ماهیت و ساختارهای شناخته شده حقوقی نسبت به تعیین ماهیت دانشگاه آزاد اسلامی اقدام کند و عنوان متناظر آن در نظام حقوقی ایران «مؤسسه عمومی غیردولتی» و کاملاً منطبق بر آن است.

ثانیاً دانشگاه آزاد اسلامی شرایط مؤسسات عمومی غیردولتی مصرح در ماده (۵) قانون محاسبات عمومی و ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری اعم از: ۱. انجام وظایف و خدمات عمومی، ۲. استقلال حقوقی، ۳. تأمین بیش از ۵۰ درصد بودجه سالیانه توسط منابع غیردولتی را دارا بوده و بر این اساس تعیین آن توسط مقنن به عنوان «مؤسسه عمومی غیردولتی» فاقد ایراد به نظر می رسد. بر این اساس تصویب این ماده پیشنهاد می شود.

ماده (۲) مقرر می کند که با اصلاح بند «۱» ماده (۱۰) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری شکایت از دانشگاه آزاد اسلامی در صلاحیت شعب دیوان قرار بگیرد. توضیح اینکه در حال حاضر به جهت ابهام در ماهیت دانشگاه آزاد اسلامی شکایت از دانشگاه آزاد در صلاحیت شعب و هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیست.

حتی با فرض شناخته شدن دانشگاه به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی به جهت آنکه شکایت از مؤسسات عمومی غیردولتی در صلاحیت شعب دیوان عدالت قرار ندارد، شعب مزبور صلاحیت رسیدگی به دعاوی علیه دانشگاه آزاد را نخواهند داشت.

مع الوصف با توجه به اینکه اصل لزوم نظارت بر قدرت عمومی و بهره مندی مؤسسات عمومی غیردولتی و از جمله دانشگاه آزاد اسلامی از قدرت عمومی، این نهاد باید مورد نظارت قضایی در دیوان عدالت اداری قرار بگیرند. بنابراین تصویب این ماده مورد پیشنهاد است.

ماده (۳) تصریح می کند که روابط استخدامی کارکنان غیر هیئت علمی دانشگاه آزاد تابع قانون کار بوده و به تبع هرگونه اختلاف بین آنها و دانشگاه آزاد در صلاحیت هیئت های تشخیص و حل اختلاف کارگری و کارفرمایی خواهد بود.

در این خصوص نیز شایان ذکر است که متعاقب اختلاف نظرهای موجود در هیئت های حل اختلاف کار، وزارت کار و امور اجتماعی با صدور بخشنامه ای به شماره ۵۳۶۵۵ مورخ ۲۴ خرداد ۱۳۷۱ کارگران دانشگاه آزاد را از شمول قانون کار خارج دانست.

این بخشنامه به موجب دادنامه شماره ۱۸۷ مورخ ۲ بهمن ۱۳۷۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به دلیل خروج از قلمرو صلاحیت این وزارت ابطال شد، اما پس از آن شورای عالی انقلاب فرهنگی در مصوبه جلسه ۳۵۷ مورخ ۳۱ مرداد ۱۳۷۴ به صراحت اعضای هیئت علمی و کارکنان اداری دانشگاه آزاد اسلامی را از شمول قانون کار خارج کرد و این امر در دادنامه شماره ۱۵۵ مورخ ۲۹ اردیبهشت ۱۳۹۳ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مورد تصریح واقع شد.

همین مسئله باعث شده افراد به کار گرفته شده در دانشگاه آزاد از حداقل حمایت های قانون کار نیز محروم شوند و اختلافات مستخدمین این دانشگاه، به جای رسیدگی در هیئت های تشخیص و حل اختلاف کار، در دادگاه های عمومی رسیدگی شود.

دادگاه ها نیز با استدلال به رابطه قراردادی، بدون در نظر گرفتن حداقل حمایت های قانون کار صرفاً حکم به اجرا و انجام مفاد قرارداد منعقد شده توسط طرفین می دهند.

بنابراین این ماده در پی شمول قانون کار بر اعضای غیر هیئت علمی دانشگاه آزاد به جهت بهره مندی کارکنان از مزایای قانون کار و تعیین هیئت های حل اختلاف کارگری به عنوان مرجع تظلم خواهی است.

صرف نظر از اینکه مستند به بند «۲۴» مصوبه جایگاه، اهداف و وظایف شورای عالی انقلاب فرهنگی ۱۳۷۶ صرفاً «تصویب ضوابط تأسیس مؤسسات و مراکز علمی، فرهنگی، تحقیقاتی، فرهنگستان ها، دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی و تصویب اساسنامه هر یک» در صلاحیت شورای عالی انقلاب فرهنگی بوده و این نهاد فاقد صلاحیت تعیین شمول یا عدم شمول یک قانون بر مراکز آموزش عالی است اصولاً شمول قانون کار بر کلیه کارکنان غیر هیئت علمی صحیح به نظر نمی رسد، زیرا:

اولاً مطابق ماده (۱) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه دانشگاه ها و مؤسسات آموزش عالی دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتین علوم و بهداشت، مشمول مصوبات و آیین نامه های مالی معاملاتی اداری استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیئت أمنا هستند.

ثانیاً به تصریح ماده (۴) اساسنامه دانشگاه آزاد اسلامی «دانشگاه از تاریخ صدور جواز تأسیس توسط شوراهای گسترش آموزش عالی وزارتین علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی رسمیت می یابد».

ثالثاً مطابق بند «ح» ماده (۱۲) اساسنامه مزبور «تصویب مقررات مربوط به اعضای هیئت علمی و کارکنان اداری دانشگاه و تعرفه حقوق و دستمزد و مزایا» در صلاحیت هیئت امنای دانشگاه آزاد قرار داده شده است. بنابراین حذف این ماده مورد پیشنهاد است.

دانشگاه آزاد اسلامی به دلیل ماهیت خاص و مبهم خود، همواره از قوانین و مقررات نظارتی مستثنا شده و این امر برای دانشجویان و مستخدمین آن اعم از اعضای هیئت علمی و کارکنان غیر هیئت علمی مشکلات فراوانی ایجاد کرده است. بنابراین مشخص شدن ماهیت این نهاد جهت ساماندهی نظارت دستگاه های نظارتی کشور لازم به نظر می رسد.

از طرف دیگر نظارت دیوان عدالت اداری به عنوان دادرس اداری و ناظر بر قدرت عمومی نیز ضروری است. مع الوصف تصویب کلیات طرح حاضر که در پی ساماندهی نظارت بر این دانشگاه است مورد پیشنهاد است. اما به نظر می رسد ضرورت دارد به شرح زیر اصلاحاتی در این طرح صورت گیرد:

ماده (۲) به شرح زیر اصلاح می شود:

«یک تبصره به شرح زیر به ماده (۱۰) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۰ الحاق می شود:

تبصره ـ رسیدگی به تظلمات و نسبت به مصوبات و تصمیمات دانشگاه آزاد اسلامی در صلاحیت دیوان عدالت اداری است».