کاهش سهم دولت در تأمین مالی آموزش عالی در چهار کشور صنعتی

به گزارش خبرنگار مهر، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی تطبیقی سازوکارهای حمایت مالی دولت از نظام آموزش عالی در کشورهای ایالات متحده آمریکا، آلمان، فنلاند و ژاپن پرداخته است.

در این گزارش نمونه‌ای متشکل از چهار کشور توسعه یافته (ایالات متحده، آلمان، فنلاند و ژاپن) انتخاب شده و تجارب آنها در ارتباط با ساختار مالیه آموزش عالی، سیاست‌های دولت و روندهای موجود مورد بررسی قرار گرفته است. این نمونه بازتاب دهنده چهار رژیم شهریه-یارانه کاملاً متمایز است و بدین ترتیب رهیافت‌های جامعی را به دست می‌دهد.

یافته‌ها حاکی از این است که هنوز هم دولت‌ها در کشورهای صنعتی به حمایت مالی مستقیم از آموزش عالی ادامه می‌دهند و در برخی کشورها سهم دولت بسیار بالاست (آلمان و فنلاند،) هرچند در کشورهایی که نقش دولت ضعیف‌تر است، میزان مشارکت دولت در تأمین مالی دستکم به میزان یک سوم کل مخارج مؤسسات آموزش عالی است (ایالات متحده و ژاپن.)

با وجود این، روندها نشان می‌دهد که در طول زمان در همه کشورها سهم دولت رو به کاهش بوده و گام‌هایی برای تشویق بخش خصوصی به مشارکت در این امر برداشته شده و بعضاً بار مالی بیشتری به خانوارها انتقال یافته است.

روند دیگر مشاهده شده این است که دولت‌ها در طرف تقاضای آموزش عالی، حمایت‌های خود را از یارانه در قالب کمک بلاعوض به دانشجویان به سمت اعطای وام تغییر جهت داده‌اند که این اقدام ضمن تأمین نیاز دانشجویان برای تحصیل، با بازگشت منابع مالی به دولت همراه است.

همچنین در طرف عرضه، دولت‌ها سعی می‌کنند فضایی رقابتی بین دانشگاه‌ها برای جذب منابع ایجاد و انگیزه‌های دانشگاه‌ها برای درآمدزایی را تقویت کنند.

چهار کشور آمریکا، آلمان، فنلاند و ژاپن نظام مالی متفاوتی دارند و با اینکه این کشورها در ابتدای دوره پس از جنگ جهانی دوم مشخصات تقریباً مشابهی از لحاظ سازوکار تأمین مالی داشتند (رژیم شهریه پایین- یارانه اندک)، در ادامه با رفت و آمد احزاب سیاسی و تسلط آنها بر قوای مجریه و مقننه، سیاست‌های متفاوتی را در پیش گرفتند.

چهار کشور توسعه یافته عضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی (OECD) شامل آمریکا، آلمان، فنلاند و ژاپن نزدیک به ۷ درصد جمعیت جهان و ۳۳ درصد تولید ناخالص داخلی جهان در سال ۲۰۲۰ را شامل می‌شوند. سهم جمعیت و تولید ناخالص داخلی آن از مجموعه سازمان توسعه و همکاری اقتصادی به ترتیب برابر با ۴۰ درصد و ۵۵ درصد است.

ایالات متحده (رژیم شهریه بالا-یارانه زیاد)؛

به صریح‌ترین شکل نظام آموزش عالی را برمبنای سازوکار بازار بنا نهاده، به طوری که بار اصلی هزینه‌ها برعهده خانوارها گذاشته شده، اما در عین حال حمایت مالی گسترده و متنوعی را تعریف کرده است.

با توجه به نظام فدرالی آمریکا، دولت مرکزی این کشور بیشتر کمک‌های خود را براساس نیاز دانشجویان انجام می‌دهد، اما دولت‌های ایالتی به منظور ایجاد رقابت بین دانشگاه‌ها و حفظ دانشجویان مستعد در داخل ایالت به ارائه کمک‌های مالی به دانشجویان برمبنای شایستگی روی آورده‌اند.

با وجود این، روند حمایت مالی دولت در ایالات متحده به جای کمک‌های بلاعوض مستقیم بیشتر به سمت وام و نیز ایجاد فضای رقابتی در جذب منابع مالی پژوهشی تغییر کرده است.

ژاپن (رژیم شهریه بالا-یارانه اندک)؛

در ژاپن شهریه منبع مالی عمده‌ای برای دانشگاه هاست، اما کمک‌های دولت همچنان وجود دارد، هرچند سیاست‌های دولت در راستای درآمدزایی بیشتر دانشگاه‌ها و افزایش استقلال مالی آنها، سیر نزولی کمک‌های دولت را موجب شده است.

یکی از اقدامات مهم دولت ژاپن، بازتعریف دانشگاه‌های ملی به صورت شرکتهای دانشگاهی است. این سیاست روح تجاری را به دانشگاه‌های ملی ژاپن دمید و آنها را از وابستگی محض به بودجه دولت دور کرد.

برخلاف آمریکا و ژاپن که دولت کمتر از نصف مخارج مؤسسات آموزش عالی را تأمین می‌کند و نقش بخش خصوصی به ویژه خانوارها بسیار پررنگ است، در آلمان (رژیم شهریه پایین-یارانه
اندک) و فنلاند (رژیم شهریه پایین-یارانه زیاد) دولت سهم بسیار بزرگی از مخارج را برعهده دارد و خانوارها دغدغه‌ای در این زمینه ندارند.

آلمان (رژیم شهریه پایین-یارانه اندک) و فنلاند (رژیم شهریه پایین-یارانه زیاد)

در دو کشور آلمان و فنلاند، دولت سهم بزرگی از مخارج آموزش عالی را تأمین می‌کند، با این تفاوت که در آلمان تمرکز بیشتر روی ارائه کمک هزینه تحصیلی به دانشجویان است، اما در فنلاند، دولت منابع مورد نیاز دانشگاه‌ها را تقریباً به طور کامل تأمین می‌کند.

یکی از سیاستهای دولت آلمان اجرای طرح «بافوگ» بود که یک طرح حمایت مالی مبتنی بر نیاز با آستانه درآمدی بالا از دانشجویان بود. دولت براساس این طرح یارانه‌های قابل توجهی را به دانشجویان اعطا می‌کرد، هرچند در گذر زمان از درجه سخاوتمندی این طرح کاسته شد و ویژگی یارانه اندک را برای نظام مالیه آموزش عالی آلمان ایجاد کرد.

در فنلاند، شاهد یک نظام تأمین مالی ساده ای هستیم، به طوری که دانشگاه‌ها به طور مستقیم از دولت بودجه قابل توجهی را دریافت می‌کنند و بنابراین، نه نیازی به درآمدزایی دارند و نه به شهریه وابستگی دارند.

وجه تمایز دیگری که وجود دارد این است که در ایالات متحده و ژاپن، تقریباً کل منابع مالی مؤسسات آموزش عالی در داخل کشور تأمین می‌شود و جریان بین المللی منابع تقریباً صفر است، اما دولت‌های آلمان و فنلاند به دلیل اینکه بخش اعظم بار مالی آموزش عالی را به دوش می کشند زمینه را برای ورود منابع بین المللی مهیا کرده‌اند تا از این طریق تأمین نیازهای مؤسسات با مشکل مواجه نشود.

بررسی سازوکارهای تأمین مالی در آموزش عالی کشورها

نخست، میانگین نرخ ثبت نام در دو کشور آمریکا و ژاپن (حدود ۷۶ درصد) به میزان قابل توجهی از میانگین دو کشور آلمان و فنلاند (حدود ۸۴ درصد) کوچک‌تر است. این ویژگی به خوبی با نوع رژیم شهریه - یارانه قابل توضیح است. از آنجا که شهریه در بازار آموزش عالی به مثابه قیمت تلقی می‌شود، بالاتر بودن شهریه به کاهش تقاضا برای آموزش عالی در ایالات متحده آمریکا و ژاپن (به طور میانگین) منجر شده است.

دوم، سطح یارانه، بالاتر بودن ثبت نام در آمریکا و فنلاند را به ترتیب در مقایسه با ژاپن و آلمان توضیح می‌دهد. در آمریکا، پرداخت یارانه بیشتر به آموزش عالی توسط دولت موجب تقاضای بیشتر برای ورود به دانشگاه در مقایسه با ژاپن شده است و همین موضوع در مورد فنلاند در مقایسه با آلمان صدق می‌کند.

سیاست‌های این چهار دولت در تأمین مالی آموزش عالی ریشه در نگرش‌های سیاسی حاکم بر حکومت‌ها، فرهنگ عامه، شرایط اقتصادی و غیره دارد. برای مثال، در کشورهایی با نظام سیاسی فدرالی شاهد نقش پررنگ‌تر دولت‌های ایالتی هستیم و دولت مرکزی در این زمینه حضور کمتری در مقایسه با نظام‌هایی از نوع دیگر دارد.

همچنین، در کشورهایی که دولت یارانه زیادی به آموزش عالی تخصیص می‌دهد، بخش بزرگ‌تری از مخارج دولت صرف حمایت مالی از دانشجویان و دانشگاه‌ها می‌شود.

دولت ایالات متحده و فنلاند که نظام مالیه آموزش عالی هر دو با ویژگی «یارانه زیاد» شناخته می‌شود، رویه اعطای یارانه قابل توجه به آموزش عالی را دنبال کرده‌اند. از این رو، در این دو کشور بیش از ۳ درصد مخارج دولت به آموزش عالی اختصاص می‌یابد.

با این حال، منطق پشت این موضوع در ایالات متحده و فنلاند یکسان نیست. دولت ایالات متحده یارانه زیادی را پرداخت می‌کند زیرا ماهیت آموزش عالی در این کشور خصوصی است و دانشجویان مجبورند شهریه‌های بالایی را پرداخت کنند اما در فنلاند اینگونه نیست و در این کشور آموزش عالی عمدتاً به صورت دولتی تعریف شده است و دولت بار عمده تأمین مخارج را بر دوش می‌کشد.

برعکس، در آلمان و ژاپن که در ویژگی «یارانه اندک» مشترک هستند، دولت بخش کوچک‌تری از هزینه‌های خود را به آموزش عالی اختصاص می‌دهد. در این مورد نیز منطق رفتار دولت‌ها یکسان نیست. در آلمان پایبندی به الگوی سنتی و اولیه تأمین مالی (شهریه پایین-یارانه اندک) وجود دارد و از این رو، به دلیل سطح پایین شهریه‌ها دولت اقدام به پرداخت یارانه زیاد نمی‌کند.

در مقابل، دولت ژاپن که بیشتر از اردوگاه راستگرا بوده و حاکمیت سیاسی را در بیشتر سال‌ها در اختیار داشته است، اعتقاد به دولت کوچک و مشارکت خانوارها در تأمین مالی آموزش عالی وجه غالب دارد که نتیجه آن اندک بودن سهم آموزش عالی از کل مخارج دولت است.

به عبارت دیگر، در کشورهایی که مشارکت بخش خصوصی قوی‌تر است، دولت‌ها مسئولیت کمتری در تأمین مالی آموزش عالی برعهده می‌گیرند، البته حضور چشمگیرتر بخش خصوصی در این عرصه خود نتیجه سیاست‌های تسهیل کننده دولت‌ها برای این منظور است.

برای نمونه، دولت در ایالات متحده فضای رقابتی را برای جذب منابع مالی توسط دانشگاه‌ها فراهم آورده است و در ژاپن دانشگاه‌های ملی بازتعریف شده و به عنوان شرکت‌های دانشگاهی معرفی شده‌اند تا از این طریق روح تجاری در آنها دمیده شود. این موضوع بیانگر استفاده از ابزار غیرمالی در حمایت از تأمین مالی آموزش عالی است، درحالی که اقدامات دولت در فنلاند و آلمان بیشتر کمک پولی به دانشجویان و دانشگاه‌ها را شامل می‌شود.

نحوه اعطای وام‌های دانشجویی در چهار کشور آمریکا، ژاپن، فنلاند و آلمان

کشورهای مورد مطالعه را از جنبه وام دانشجویی نیز می‌توان مقایسه کرد. هر چهار کشور دارای یک نظام وام‌دهی هستند و انواعی از وام را با ویژگی‌های بعضاً متفاوت به دانشجویان اعطا می‌کنند. نکته قابل توجه این است که در این چند کشور، حرکتی به سمت پررنگ‌تر شدن وام دانشجویی انجام شده است تا جایگزین یارانه مستقیم شود، هرچند درجه آن یکسان نیست.

دانشجویان معمولاً از شرایط ویژه وام‌های دولتی یا وام‌های خصوصی تضمین شده توسط دولت بهره می‌برند، برای مثال در ارتباط با نرخ‌های بهره، نظام بازپرداخت یا سازوکارهای بخشودگی.

دولت‌ها اغلب این شرایط ویژه را به منظور کاهش هزینه وام برای دانشجویان و در مورد وام‌های مشروط به درآمد، برای محافظت از آنها در برابر نااطمینانی بازار کار پس از فارغ التحصیل معرفی می‌کنند. با انجام این کار، دولت‌ها بخش قابل توجهی از هزینه‌ها را خودشان برعهده می‌گیرند و ریسک وام‌دهی به دانشجویان را متحمل می‌شوند.

از آنجایی که ساختار نرخ‌های بهره ارائه شده به دانشجویان، هم برای وام‌های دولتی و هم وام‌های خصوصی، تا حدی در کشورهای مختلف متفاوت است، مقایسه نرخ‌های بهره وام‌های دولتی در بین کشورها باید با احتیاط انجام شود.

دولت‌ها از راهبردهای مختلفی برای کاهش بار مالی دانشجویان استفاده می‌کنند، ازجمله کاهش نرخ بهره قبل و / یا پس از پایان تحصیل. برخی کشورها هیچ بهره‌ای برای وام دریافت نمی‌کنند، درحالی که برخی دیگر نرخ بهره را به شاخص‌هایی مرتبط می‌کنند که کمتر از نرخ‌های بازار هستند، مانند هزینه استقراض دولت یا شاخص تورم.

در بیشتر کشورها، فارغ التحصیلان ممکن است متحمل هزینه بهره شوند که مربوط به هزینه استقراض دولت یا حتی بالاتر است، اگرچه نرخ‌های بهره معمولاً هنوز نسبتاً پایین هستند.

بررسی نظام تأمین مالی آموزش عالی در چهار کشور مورد مطالعه دلالت بر روندهای زیر دارد که می‌تواند حاوی نکات آموزنده‌ای برای سیاستگذاری آموزش عالی در ایران باشد:

- سهم دولت در تأمین مالی آموزش عالی کاهش یافته است. این روند به دلیل بروز تنگناهای مالی برای دولت‌ها و افزایش تقاضا برای سایر امور اجتماعی و رفاهی شکل گرفته است. بنابراین، دولت‌ها به ناگزیر کاهش سهم خود از آموزش عالی را در دستور کار قرار داده‌اند.

- به موازات کاهش سهم دولت، مشارکت بخش خصوصی و منابع خارجی افزایش یافته است. رشد اقتصاد دانش بنیان در جهان منجر به این شده است که ظرفیت درآمدزایی دانشگاه‌ها افزایش یابد. از این رو، منابع خصوصی به مثابه جایگزینی برای منابع دولتی ظاهر شده است.

- تنها در کشورهایی که دارای رژیم شهریه بالا هستند، سهم خانوارها در تأمین مالی آموزش عالی افزایش یافته است. روشن است که هرچه در جامعه تفکر مشارکت خانوارها در مخارج آموزش عالی قوی‌تر باشد، امکان تأمین مالی از طریق اخذ شهریه مهیاتر خواهد بود. درصورتی که رژیم شهریه پایین نهادینه شده باشد، نمی‌توان به مسئولیت پذیری خانوارها در قبال تأمین مالی آموزش عالی امید داشت.

- دولت‌ها از سهم آموزش عالی در کل مخارج خود کاسته‌اند و به بخش‌های دیگر به ویژه آموزش عمومی (ابتدایی و متوسطه) توجه کرده‌اند. از آنجا که دانشگاه‌ها (برخلاف مدارس) محصولات مورد نیاز جامعه و صنعت را تولید می‌کنند، لذا دولت‌ها دریافته‌اند که می‌توانند بخشی از بار تأمین مالی آموزش عالی را به بخش خصوصی واگذارند و منابع بودجه را به سمت سایر بخش‌های اقتصادی-اجتماعی، به ویژه آموزش عمومی، روانه کنند.

- رویکرد بازاری سازی آموزش عالی تقویت شده است. هرچه نقش دانشگاه‌ها در تأمین نیازهای جامعه و صنعت پررنگ‌تر شود، بهتر می‌توان آموزش عالی را براساس منطق بازار اداره کرد. در این صورت، کارکرد دانشگاه قابل ترجمه به بنگاه اقتصادی است.

- دولت‌ها در کمک مالی به آموزش عالی، به استفاده از ابزار وام به جای کمک بلاعوض گرایش پیدا کرده‌اند. بازدهی قابل ملاحظه آموزش عالی برای دانش آموختگان منجر به این شده است که موضع گیری در برابر اعطای یارانه به بخش آموزش عالی جدی تر شود و در عوض از کمک به این بخش به صورت وام حمایت بیشتری شود. این تغییر خط مشی موجب صرفه جویی بیشتر در منابع عمومی می‌شود.

- یک سیاست تحول بخش، بازتعریف دانشگاه‌ها به مثابه شرکت‌های دانشگاهی بوده است که ارتقای توانمندی در خودگردانی مالی و درآمدی از پیامدهای آن بوده است. بازاری سازی آموزش عالی، دانشگاه‌ها را در جایگاه بنگاه‌های اقتصادی قرار داده است که می‌توانند با منطق اقتصادی به کسب‌وکار بپردازند و از این طریق درآمد پایداری برای خود ایجاد کنند و از نیاز به بودجه دولت بکاهند.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

- دولت نباید مسئولیت خود در ارتباط با تأمین مالی آموزش عالی را کنار گذارد، بلکه می‌تواند شیوه حمایت خود را تغییر دهد تا مشارکت بخش خصوصی تقویت شود و مؤسسات آموزش عالی را در مسیر تجاری سازی و تقویت ارتباط شان با جامعه و صنعت هدایت کند.

- دولت در حمایت از نظام آموزش عالی می‌تواند برمبنای الگوی «شهریه پایین-یارانه اندک» اقدامات سیاستی در راستای اصلاح ساختار نظام تأمین مالی را شروع کرده و درنهایت در یک افق بلندمدت تعدیل‌های لازم را انجام دهد.

- در کنار اعطای استقلال درآمدی به دانشگاه‌ها، دولت مقررات گذاری مرتبط با منابع مختلف درآمدی را برعهده داشته باشد.

- ایجاد فضای رقابتی بین مؤسسات آموزش عالی در جذب منابع مالی پژوهشی، گرایش به مجاری غیرمستقیم تأمین مالی با واسطه دولت و حمایت مالی مستقیم دولت از دانشجویان از جمله راهکارهای سیاستی است.