یادداشت مهمان - محمدرضا شیخی چمان؛ استادیار اقتصاد سلامت: «قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مجموعه گسترده‌ای از تکالیف را برای دستگاه‌های اجرایی و نهادهای مرتبط پیش‌بینی کرده است؛ از تسهیلات اقتصادی و حمایت‌های مسکن و اشتغال تا خدمات سلامت، آموزش و فعالیت‌های فرهنگی. بااین‌حال، در سیاست‌هایی که تحقق اهداف آنها به عملکرد هم‌زمان چندین دستگاه وابسته است، تعیین تکلیف قانونی به‌تنهایی دستیابی به نتیجه را تضمین نمی‌کند. مسئله مهم این است که چگونه می‌توان از هماهنگی میان دستگاه‌ها، تناسب منابع با تعهدات و پاسخگویی درباره نتایج اطمینان حاصل کرد. از این منظر، بررسی اجرای قانون جوانی جمعیت باید از شمارش تکالیف و گزارش اقدامات فراتر رود و به کیفیت حکمرانی در اجرای آن بپردازد.
قانون برای راهبری و نظارت بر اجرای خود، ساختار و مسئولیت‌های مشخصی در نظر گرفته است. مطابق ماده (۱)، ستاد ملی جمعیت مسئول راهبری، برنامه‌ریزی، ارزیابی کلان و نظارت بر اجرای قانون است و وظایفی مانند تهیه برنامه عمل و تقسیم کار ملی، تعیین نقش دستگاه‌ها، ایجاد هماهنگی و هم‌افزایی، تدوین شاخص‌های ارزیابی و دریافت گزارش عملکرد را بر عهده دارد. در سطح استان نیز استانداران مکلف‌اند از طریق شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، راهبری، برنامه‌ریزی، هماهنگی بین‌بخشی، نظارت و ارزیابی اجرای احکام قانون را بر عهده بگیرند. ماده (۲) نیز وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های زیرمجموعه دولت را به تهیه دستورالعمل‌ها و برنامه‌های مرتبط و ارائه گزارش‌های شش‌ماهه به مجلس شورای اسلامی و شورای عالی انقلاب فرهنگی مکلف می‌کند. افزون بر این، ماده (۷۱) برای استنکاف از اجرای قانون ضمانت اجرا پیش‌بینی کرده است. بنابراین، نمی‌توان مسئله را منحصرا فقدان تقسیم کار یا نبود سازوکار نظارتی دانست؛ پرسش اصلی این است که این ظرفیت‌های قانونی تا چه اندازه به نظامی منسجم و قابل ارزیابی برای پیگیری تعهدات تبدیل شده‌اند.
پاسخ به این پرسش مستلزم توجه به ارتباط میان مسئولیت دستگاه‌ها، عملکرد آنها و منابع مورد نیاز برای اجرای تکالیف است. مطابق تبصره (۳) ماده (۷۱)، دستگاه‌های مذکور در ماده (۲۹) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مکلف‌اند گزارش عملکرد شش‌ماهه خود را به ستاد ملی جمعیت ارائه کنند و ستاد نیز موظف است گزارش شش‌ماهه خود را به مجلس شورای اسلامی و شورای عالی انقلاب فرهنگی ارائه دهد. همچنین، دولت مکلف است از سال دوم اجرای قانون، اعتبارات مرتبط با موضوع جمعیت در دستگاه‌ها را به پیشنهاد ستاد ملی جمعیت و بر اساس میزان عملکرد آنها در سال‌های قبل، در لایحه بودجه سنواتی پیشنهادی به مجلس شورای اسلامی درج کند. تحقق موثر این حکم مستلزم آن است که عملکرد دستگاه‌ها با شاخص‌هایی روشن، مستند و متناسب با ماهیت هر تکلیف سنجیده شود. صرف ارائه گزارش فعالیت یا مشخص‌کردن میزان هزینه‌کرد اعتبار، لزوما نشان نمی‌دهد که تکلیف قانونی به‌طور کامل انجام شده یا نتیجه مورد انتظار حاصل شده است. ازاین‌رو، ارزیابی باید بتواند میان کمبود منابع، تاخیر در تخصیص اعتبار، موانع اجرایی، ضعف هماهنگی و کاستی در عملکرد دستگاه مجری تمایز بگذارد؛ زیرا بدون این تفکیک، تصمیم‌گیری درباره اصلاح برنامه‌ها و تخصیص منابع در سال‌های بعد نیز دشوار خواهد بود.
در کنار پیوند میان منابع و عملکرد، کیفیت ارزیابی اجرای تکالیف نیز اهمیت اساسی دارد. ارزیابی زمانی می‌تواند مبنای اصلاح سیاست‌ها قرار گیرد که وضعیت تحقق هر تکلیف به‌صورت روشن و قابل سنجش مشخص باشد. در این ارزیابی، باید میان اجرای کامل، اجرای ناقص و مواردی که هنوز به مرحله اجرا نرسیده‌اند تمایز گذاشت و دلایل هر وضعیت را بررسی کرد. همچنین، صرف مشخص‌شدن میزان پیشرفت یک تکلیف برای تعیین مسئولیت یا انتخاب اقدام اصلاحی کافی نیست؛ بلکه باید روشن شود که موانع احتمالی به تامین اعتبار، تاخیر در تصمیم‌گیری، وابستگی به عملکرد سایر دستگاه‌ها یا نحوه اجرای تکلیف مربوط بوده‌اند. چنین رویکردی می‌تواند ارزیابی عملکرد را از ثبت اقدامات انجام‌شده فراتر ببرد و به ابزاری برای شناسایی موانع و پیگیری اصلاحات تبدیل کند.
این ضرورت در سیاست‌های فرابخشی، که مسئولیت اجرا و تحقق نتایج میان چندین دستگاه توزیع شده است، برجسته‌تر می‌شود. ممکن است هر دستگاه بخشی از وظیفه خود را انجام دهد، اما مجموعه این اقدامات به نتیجه مورد انتظار منتهی نشود؛ زیرا پیشرفت یک تکلیف به اقدام یا تصمیم دستگاه دیگری وابسته است. در چنین شرایطی، اگر مسئولیت هر دستگاه، تعهدات مشترک و مرجع پیگیری موانع به‌روشنی مشخص نباشد، ممکن است گزارش‌های جداگانه‌ای از فعالیت‌ها ارائه شود، بی‌آنکه تصویر یکپارچه‌ای از وضعیت تحقق اهداف به دست آید. ازاین‌رو، نقش راهبری و هماهنگ کننده ستاد ملی جمعیت باید در عمل فراتر از دریافت و تجمیع گزارش‌ها باشد. این نقش مستلزم شناسایی موانع مشترک، پیگیری تعهدات میان‌بخشی، مشخص‌کردن مسئول رفع هر مانع و اطمینان از پیگیری تصمیم‌های اصلاحی است؛ بدون آنکه مسئولیت قانونی دستگاه مجری یا نهاد تخصیص‌دهنده منابع به ستاد منتقل شود.
برای تقویت این سازِکار، نخست باید اجرای قانون در قالب چارچوبی یکپارچه و قابل ردیابی ارزیابی شود؛ چارچوبی که برای هر تکلیف، دستگاه مسئول، دستگاه‌های همکار، شاخص تحقق، زمان‌بندی، اعتبار مورد نیاز و مستندات ارزیابی را مشخص کند. دوم، گزارش‌های دوره‌ای باید از فهرست اقدامات فراتر بروند و وضعیت اجرای هر تکلیف، میزان پیشرفت، علت تاخیر یا عدم تحقق و اقدام اصلاحی مورد انتظار را روشن کنند. سوم، نتایج ارزیابی باید در تصمیم‌های بودجه‌ای و برنامه‌ریزی سال بعد بازتاب پیدا کند تا ارتباط میان عملکرد و تخصیص منابع، از یک حکم قانونی به سازوکاری عملی تبدیل شود. چهارم، انتشار عمومی اطلاعات تجمیعی و قابل فهم، در حدود الزامات قانونی و با رعایت محرمانگی، می‌تواند امکان ارزیابی مستقل و پاسخ‌خواهی را تقویت کند. در این مسیر، باید میان گزارش‌دهی به مراجع قانونی و انتشار عمومی اطلاعات نیز تمایز گذاشت؛ زیرا الزام قانونی به ارائه گزارش به یک نهاد، لزوما به معنای الزام به انتشار عمومی تمام محتوای آن نیست.
در مجموع، مسئله اصلی در اجرای قانون جوانی جمعیت را باید نه صرفا در تعدد دستگاه‌ها یا گستردگی تکالیف، بلکه در ضرورت پیوند موثر میان مسئولیت، منابع، عملکرد و پاسخگویی جست‌وجو کرد. ارزیابی دقیق اجرای قانون مستلزم آن است که مشخص شود هر دستگاه چه تعهدی داشته، چه میزان از آن را با چه منابعی انجام داده، چه موانعی بر سر راه تحقق کامل آن وجود داشته و کدام نهاد مسئول پیگیری رفع این موانع است. البته تحقق اهداف جمعیتی تحت تاثیر عوامل اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و فردی متعددی قرار دارد و نمی‌توان همه تغییرات این حوزه را صرفا به عملکرد دستگاه‌های اجرایی نسبت داد؛ بااین‌حال، شفافیت در مسئولیت‌ها و ارزیابی مستند عملکرد، شرط لازم برای اصلاح سیاست‌هاست. اگر قانون تقسیم کار کرده است، گام بعدی باید اطمینان از آن باشد که هیچ تعهدی در مرز میان دستگاه‌های اجرایی بدون متولی مشخص باقی نماند و هیچ گزارش عملکردی بدون امکان سنجش و پیگیری نتایج خاتمه نیابد.»
نظر شما